L’invasione della funzione amministrativa è configurabile, in quanto il Consiglio di Stato, eccedendo i limiti del riscontro
di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito, istituzionalmente riservato alla pubblica amministrazione, abbia compiuto una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e della convenienza dell’atto ovvero quando la decisione finale esprima la volontà del giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione
(Cass., Sez. Un., 13 maggio 2020, n. 8846; Cass., Sez. Un., 18 febbraio 2022, n. 5365).

1. – L’Augustissima OMISSIS di Napoli, proprietaria di un fabbricato nel Comune di Casalnuovo di Napoli alla via Strettoia inserito all’interno del complesso immobiliare “Parco delle Ginestre”, comprendente in totale sette immobili realizzati in virtù di concessione edilizia n. 133 del 21 dicembre 1990, ha presentato una denuncia di inizio di attività (d.i.a.) in sanatoria per la regolarizzazione dell’intervento edilizio con riguardo ai parcheggi riferiti al fabbricato di sua proprietà (di “tipologia 1”) nell’area di pertinenza. L’amministrazione comunale ha rigettato l’istanza di sanatoria, nella considerazione dell’unitarietà dell’intervento di cui alla concessione edilizia, della qualificazione in termini di variazioni essenziali delle difformità riscontrate e della necessità, quindi, di reperire una dotazione di parcheggi pertinenziali parametrata non già al singolo fabbricato bensì all’intero complesso. Il Comune ha, pertanto, ingiunto la demolizione delle opere abusive e, in conseguenza dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, ha acquisito al patrimonio comunale le opere abusive e la relativa area di sedime. 2. – Il ricorso dell’A. avverso i provvedimenti adottati dall’amministrazione comunale è stato rigettato dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sul rilievo che detto ente ecclesiastico non aveva presentato alcuna domanda di condono in relazione agli abusi contestati, essendo state, le istanze di condono edilizio versate in atti, avanzate in relazione agli altri sei fabbricati, di “tipo edilizio n. 2”, e non a quello di sua proprietà. La Sesta Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza n. 3758/2022 del 12 maggio 2022, ha, a sua volta, respinto l’appello dell’A.. Nel confermare l’impostazione seguita dal TAR, il Consiglio di Stato ha evidenziato che, con il rilascio della concessione edilizia, l’amministrazione aveva approvato un progetto unitario concernente la costruzione di sette edifici, di cui sei di “tipologia 2” e uno di “tipologia 1”, stabilendo, tra l’altro, che la prescritta dotazione di parcheggi, relativa all’intero intervento edificatorio, dovesse essere integralmente localizzata in un seminterrato da ubicare sotto i fabbricati “di tipologia 2”. Tale dotazione includeva, quindi, anche quella di pertinenza dell’edificio di proprietà dell’A.. E poiché l’A. non ave va presentato istanza di condono edilizio, essa non poteva neppure beneficiare degli effetti dell’istanza presentata dei proprietari degli edifici di “tipologia 2”, avendo costoro chiesto la sanatoria limitatamente ai fabbricati di loro proprietà, prevedendo, solo ed esclusivamente in relazione a essi, la necessaria dotazione di parcheggi. 3. – Avverso la sentenza resa in sede di appello dal Consiglio di Stato l’A. ha proposto ricorso per revocazione. La Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza n. 4838/2023 del 15 maggio 2023, ha annullato la decisione oggetto del ricorso per revocazione e, pronunciando in sede rescissoria sull’appello proposto avverso la sentenza del TAR per la Campania, in riforma di quest’ultima, ha accolto il ricorso introduttivo e, per l’effetto, ha annullato gli atti con esso impugnati. La sentenza di appello è stata ritenuta affetta da errore di fatto revocatorio per non avere esaminato e valutato la documentazione in atti. Essa comprovava come la pratica edilizia non potesse considerarsi unitaria, tantomeno successivamente al provvedimento (prot. n. 130/91) con cui l’originaria concessione era stata volturata, in parte, a seguito della intervenuta compravendita della particella n. 347, già di proprietà della A., alla s.p.a. Del Vecchio costruzioni, la quale, in base a tale titolo, aveva realizzato, su quest’ultima particella, i sei fabbricati di “tipologia 2”. Il che era confermato dalla circostanza che il Comune aveva valutato favorevolmente, e accolto, le istanze di condono presentate dai soli proprietari degli edifici di “tipologia 2”. In sede rescissoria, il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato l’appello, rilevando che l’A. aveva correttamente presentato la d.i.a., da un lato per sanare il diverso posizionamento degli stalli a raso, realizzati in adempimento alla prescrizione dell’originaria concessione edilizia (modifica irrilevante ai fini urbanistici), e dall’altro per il modesto incremento di altezza del fabbricato, pari a 30 cm., ampiamente ricompreso nel limite della cosiddetta tolleranza di cantiere (ai sensi dell’art. 34 del testo unico delle leggi in materia di edilizia, approvato con il d.P.R. n. 380 del 2001). 4. – Per la cassazione della sentenza della Seconda Sezione del Consiglio di Stato, resa in sede di revocazione, il Comune di Casalnuovo di Napoli ha proposto ricorso, sulla base di un motivo. L’A. ha resistito con controricorso. 5. – La Prima Presidente ha proposto la definizione accelerata del ricorso ai sensi dell’art. 380-bis cod. proc. civ., avendo ritenuto che il motivo di ricorso si appalesa inammissibile. Il Comune ha chiesto la decisione del ricorso. 6. – Il ricorso è stato, quindi, avviato alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ., in prossimità della quale il Comune ricorrente e l’A. controricorrente hanno presentato, entrambi, una memoria illustrativa.

1. – Con l’unico motivo di ricorso, il Comune di Casalnuovo di Napoli denuncia il travalicamento, da parte del Consiglio di Stato, dei confini del potere giurisdizionale nella sfera di attribuzioni che la legge riserva alla P.A. Richiamate le norme di legge che attribuiscono all’amministrazione comunale l’istruttoria, la valutazione ed il rilascio dei titoli abilitativi edilizi, anche in sanatoria (artt. 5, 13, 32 e 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 e artt. 1 e 4 della legge n. 10 del 1977), il ricorrente sostiene che il giudice amministrativo sarebbe incorso in eccesso di potere giurisdizionale per avere “frazionato” l’unica concessione rilasciata dal Comune e legittimante il complessivo intervento edilizio, e avere escluso l’unitarietà della pratica, senza considerare che il titolo era stato in realtà concesso in base al rapporto tra volumetria e parcheggi e tenendo conto dell’intero complesso edificatorio. A fronte di un unico titolo edificatorio cointestato, e mai frazionato dal Comune nelle tipiche forme previste dalla legge, tutti i suoi contitolari, ad avviso del ricorrente, dovevano indistintamente ritenersi tenuti ad eseguire i manufatti assentiti, compresi gli standard a parcheggi, in conformità ai grafici e alle norme tecniche. Il giudice della revocazione – osserva il ricorrente – non poteva spingersi nello spazio riservato all’amministrazione comunale, alla quale soltanto competeva il rilascio di due distinti ed autonomi titoli edilizi. Ad avviso del Comune, il Consiglio di Stato avrebbe proceduto ad una rimodulazione del contenuto di merito dell’unico titolo edilizio.

2. – Il motivo è inammissibile.

3. – Il ricorso alla Corte di cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato è ammesso soltanto per denunciare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa.

L’impugnazione è possibile, tra l’altro, quando il Consiglio di Stato affermi o eserciti la propria giurisdizione nella sfera riservata all’amministrazione, configurandosi, in tal caso, una invasione o uno sconfinamento. Il ricorso per motivi di giurisdizione mira, in tal caso, a salvaguardare il principio della separazione dei poteri, che non tollera invasioni di campo del potere giudiziario negli ambiti propri del potere esecutivo. Tuttavia, in tanto l’invasione della funzione amministrativa è configurabile, in quanto il Consiglio di Stato, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito, istituzionalmente riservato alla pubblica amministrazione, abbia compiuto una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e della convenienza dell’atto ovvero quando la decisione finale esprima la volontà del giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione (Cass., Sez. Un., 13 maggio 2020, n. 8846; Cass., Sez. Un., 18 febbraio 2022, n. 5365).

4. – Nella specie, non è ipotizzabile il denunciato eccesso da sconfinamento nelle valutazioni di competenza della pubblica amministrazione.

4.1. – Il Consiglio di Stato, difatti, nel rilevare l’errore di fatto che lo ha condotto a revocare la sentenza pronunciata in grado di appello, non si è sostituito o ingerito nei poteri discrezionali del Comune nel procedimento di rilascio dei titoli edilizi attraverso la trasformazione dell’unico titolo abilitativo in due concessioni distinte ed autosufficienti, in favore, l’una, dell’ente ecclesiastico (l’A.), l’altra, della società per azioni (la D. costruzioni) alla quale il titolo era stato, in parte, volturato. Il giudice amministrativo, rimanendo nell’ambito dei suoi poteri giurisdizionali, si è limitato a riscontrare in concreto la sussistenza dei presupposti del rimedio revocatorio per errore di fatto risultante dagli atti e dai documenti della causa. L’errore di fatto che la sentenza in questa sede impugnata ritiene sussistente consiste nell’avere, il giudice dell’appello, considerato che i parcheggi previsti dalla originaria concessione fossero soltanto le due autorimesse interrate (sotto i fabbricati di “tipologia 2”), laddove, invece, il progetto approvato contemplava due distinte tipologie di parcheggi, interrati, al servizio degli edifici di “tipologia 2”, e, in superficie, al servizio dell’edificio di “tipologia 1”. In particolare, secondo la ricostruzione del giudice a quo, dalla documentazione prodotta nel giudizio di primo grado risultava che nella originaria concessione era stato previsto, quanto al fabbricato dell’A., esclusivamente il parcheggio a raso, effettivamente realizzato, sebbene in posizione diversa, mentre la società D., in corso di realizzazione delle distinte proprietà, non avendo costruito i previsti compartimenti interrati, aveva destinato a parcheggi le aree scoperte all’interno del comprensorio. L’esclusione della unitarietà della pratica edilizia non discende dall’esercizio, da parte del giudice della revocazione, di un potere di amministrazione attiva proteso a rimodulare, o a diversamente conformare, il contenuto di merito del titolo concessorio, ma si riconnette allo svolgimento di un potere, tutto ed esclusivamente giurisdizionale, di qualificazione della vicenda amministrativa relativa ai provvedimenti concernenti lo ius edificandi e la sanatoria per le difformità riscontrate. Difatti, il Consiglio di Stato, conservando sempre il ruolo e indossando esclusivamente la veste del giudice di legittimità, ha considerato, senza abbandonarsi a valutazioni di opportunità o di merito amministrativo, che l’originario titolo aveva assentito un intervento localizzato in diverse particelle, con la previsione di due differenti tipologie di immobili (sei edifici di “tipologia 2” e un unico edificio di “tipologia 1” che,  quanto ai parcheggi, risultava autosufficiente, essendo previsti parcheggi a raso nell’area di pertinenza); ha, inoltre rilevato che, con la voltura, si era avuta la separazione delle pratiche. Sotto quest’ultimo profilo, il giudice della revocazione ha osservato che, se si fosse trattato di un progetto unitario, il Comune non avrebbe potuto rilasciare la concessione in sanatoria ai soli proprietari degli edifici di “tipologia 2”, senza prevedere la regolarizzazione dei presunti abusi realizzati nell’edificazione della particella n. 346. Così raggiunto il convincimento sulla sussistenza dell’errore di fatto, per il mancato esame e per l’omessa valutazione della documentazione comprovante la non unitarieità della pratica edilizia, deve escludersi il denunciato sconfinamento nella sfera del merito, e quindi della discrezionalità e dell’opportunità dell’azione amministrativa. Il giudice amministrativo non si è spinto oltre i limiti del sindacato di legittimità ad esso demandato e non ha svolto nessun controllo sulla convenienza e sull’opportunità dei provvedimenti impugnati. Gli addebiti di travalicamento che il ricorrente muove alla sentenza impugnata si collocano, tutti, nell’ambito dei limiti interni della giurisdizione del giudice amministrativo, integrando, al più, errores in iudicando, non sindacabili dalle Sezioni Unite.

4.2. – Conclusivamente, il motivo di ricorso è inammissibile, perché prospetta il superamento dei limiti esterni della giurisdizione, in conseguenza di asseriti errores in iudicando, incensurabili dinanzi alle Sezioni Unite, con riguardo al riscontro in concreto dell’errore di fatto, e alla sua qualificazione come errore revocatorio, in relazione al mancato esame della documentazione di causa, dalla quale si evinceva (circostanza decisiva ai fini della valutazione della legittimità degli atti impugnati) che la pratica di concessione edilizia per la realizzazione di parcheggi non era unitaria.

5. – Il ricorso è, dunque, inammissibile.

 Il ricorrente deve essere condannato alla rifusione delle spese in favore dell’A. controricorrente, nella misura liquidata in dispositivo.

6. – Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è dichiarato inammissibile, ricorrono i presupposti processuali per dare atto – ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quater all’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.

7. – La decisione da parte del Collegio è conforme alla proposta di definizione accelerata formulata ai sensi dell’art. 380-bis cod. proc. civ. La conformità è integrale: riguarda non solo l’esito del ricorso, inteso come dispositivo o formula terminativa della deliberazione, ma anche le ragioni che tale esito sostengono. Anche nella proposta di definizione accelerata della Prima Presidente, infatti, l’inammissibilità del ricorso è prefigurata sul rilievo che il motivo di ricorso prospetta asseriti profili di eccesso di potere giurisdizionale che, al più, integrano errores che si pongono al di fuori del perimento del sindacato delle Sezioni Unite.

8. – Avendo la Corte definito il giudizio in conformità alla proposta ex art. 380-bis cod. proc. civ., trova applicazione la previsione di cui all’art. 96, terzo e quarto comma, cod. proc. civ., come testualmente previsto dal citato art. 380-bis, ultimo comma ("Se entro il termine indicato al secondo comma la parte chiede la decisione, la Corte procede ai sensi dell'articolo 380-bis.1 e quando definisce il giudizio in conformità alla proposta applica l'articolo 96, terzo e quarto comma"). L'art. 96, terzo comma, a sua volta, così dispone: "In ogni caso, quando pronuncia sulle spese ai sensi dell'articolo 91, il giudice, anche d'ufficio, può altresì condannare la parte soccombente al pagamento, a favore della controparte, di una somma equitativamente determinata". Il quarto comma aggiunge: "Nei casi previsti dal primo, secondo e terzo comma, il giudice condanna altresì la parte al pagamento, in favore della cassa delle ammende, di una somma di denaro non inferiore ad euro 500 e non superiore ad euro 5.000". Trattasi di una novità normativa che contiene, nei casi di conformità tra proposta e decisione finale, una valutazione legale tipica, ad opera del legislatore delegato, della sussistenza dei presupposti per la condanna al pagamento di una somma equitativamente determinata a favore della controparte (art. 96, terzo comma) e di una ulteriore somma di denaro, non inferiore ad euro 500 e non superiore ad euro 5.000 (art. 96, quarto comma, ove, appunto, il legislatore usa la locuzione "altresì"). In tal modo, risulta codificata un’ipotesi di abuso del processo, peraltro già immanente nel sistema processuale (da iscrivere nel generale istituto del divieto di lite temeraria nel sistema processuale). Non attenersi ad una valutazione del presidente che poi trovi conferma nella decisione finale lascia certamente presumere una responsabilità aggravata. Se pure va esclusa una interpretazione della norma che conduca ad automatismi non compatibili con una lettura costituzionalmente compatibile del nuovo istituto, dovendo l’applicazione, in concreto, delle predette sanzioni rimanere affidata alla valutazione delle caratteristiche del caso di specie (Cass., Sez. Un., 8 gennaio 2024, n. 566), nondimeno, nell’ipotesi in esame, non si rinvengono ragioni per discostarsi dalla suddetta previsione legale. Sulla scorta di quanto esposto, ed in assenza di indici che possano far propendere per una diversa applicazione della norma, la parte rIcorrente va condannata al pagamento della somma di euro 4.000 (valutata equitativamente) in favore della controricorrente e di una ulteriore somma di euro 2.000 in favore della Cassa delle ammende.

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso e condanna il Comune ricorrente al pagamento, in favore dell’A. controricorrente, delle spese del presente giudizio di legittimità, che liquida in euro 4.000 per compensi, oltre euro 200 per esborsi, spese generali nella misura del 15% ed accessori di legge.

Condanna il ricorrente al pagamento della somma di euro 4.000 in favore della controricorrente e di una ulteriore somma di euro 2.000 in favore della Cassa delle ammende.

Dichiara che ricorrono i presupposti processuali per dare atto della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 23 aprile 2024.