L’accesso civico generalizzato consente, contrariamente a quello documentale, a “chiunque” di visionare ed estrarre copia cartacea o informatica di atti ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria. Per effetto dell’adesione dell’ordinamento al modello di conoscibilità generalizzata delle informazioni amministrative proprio dei cosiddetti sistemi FOIA -Freedom of information act - l’interesse conoscitivo del richiedente è elevato al rango di un diritto fondamentale (cosiddetto right to know), non altrimenti limitabile se non in ragione di contrastanti esigenze di riservatezza espressamente individuate dalla legge, mentre l’accesso documentale, e ancor di più quello difensivo, risponde al paradigma del need to know.

Pubblicato il 29/04/2024

N. 03905/2024REG.PROV.COLL.

N. 01442/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1442 del 2024, proposto dal Comune di Travagliato, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Asaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la società Multi Manutenzione a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Manzi, Jacopo Emilio Paolo Recla, Massimo Penco, Lara Bonoldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Alberico II n. 33;

nei confronti

Euroferro s.n.c. di Riccio Teresa e Giordano Alfredo e C., in proprio e quale mandataria RTI, RTIi Comprogetti s.r.l., Rti il Quadrifoglio 82 Soc. Coop., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia (sezione seconda) n. 00043, pubblicata in data 22 gennaio 2024 e notificata in data 25 gennaio 2024.

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società Multi Manutenzione a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2024 il consigliere Marina Perrelli e uditi per le parti gli avvocati Falcone in delega dell'avvocato Asaro e Calderara in dichiarata delega degli avvocati Manzi e Recla.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

1. I fatti rilevanti ai fini del decidere possono essere così sintetizzati:

a) la società Multi Manutenzione a r.l., aggiudicataria dei lavori di ampliamento e riconfigurazione della locale scuola primaria in forza della determina del responsabile dell’Area Tecnica n. 197 del 20 aprile 2017, poi risolto ed oggetto di molte4plici contenziosi tra le parti, ha presentato al Comune di Travagliato due istanze di accesso ad una serie di documenti inerenti i contratti di appalto per l’esecuzione dei suddetti lavori, una in data 2 agosto 2023, ai sensi della legge n. 241/1990, e un’altra in data 11 settembre 2023, ai sensi del d.lgs. n. 33/2013 e s.m.i.;

b) il Comune di Travagliato, con il provvedimento n. 19003 del 21 agosto 2023, ha negato l’accesso agli atti ai sensi della legge n. 241/1990, mentre non ha dato alcun riscontro all’istanza formulata ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 33/2013;

c) la società Multi Manutenzione a r.l. ha proposto, quindi, dinnanzi al T.a.r. per la Lombardia, Brescia due ricorsi, uno con il numero R.G. 718/2023 con il quale ha chiesto l’annullamento del diniego di accesso e l’ostensione dei documenti, ai sensi della legge n. 241/1990, e un altro con il numero R.G. 860/2023 con cui ha chiesto che venisse accertata l’illegittimità del silenzio –diniego con riguardo alla istanza di accesso civico generalizzato;

d) con la sentenza impugnata il T.a.r. per la Lombardia, Brescia, previa riunione di due ricorsi, ha accolto il ricorso n. RG 860/2023 dichiarando “l’obbligo del Comune di Travagliato di consentire alla ricorrente di prendere visione e di estrarre copia degli atti richiesti con le istanze di accesso documentale e civico generalizzato, entro il termine di giorni trenta decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente decisione”, mentre ha dichiarato improcedibile il ricorso n. RG 718/2023 per sopravvenuta carenza.

1.2. Il Comune di Travagliato deduce l’illegittimità della sentenza nella parte in cui ha riconosciuto il diritto all’accesso civico generalizzato in capo alla società appellata per violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 33 del 2013, per carenza e illogicità della motivazione, per omesso confronto con circostanze fondamentali ai fini della decisione.

Secondo la prospettazione dell’appellante il giudice di primo grado avrebbe erroneamente ravvisato la sussistenza del diritto di accesso civico in capo alla società appellata, fondando la propria decisione su una lettura incompleta dell’Adunanza plenaria n. 10/2020 in materia di FOIA. L’accesso richiesto sarebbe, infatti, palesemente emulativo perché per la maggior parte relativo ad atti e documenti già in possesso della società, quale originaria aggiudicataria della procedura di appalto, e perché non sarebbe stata dedotta nessuna valenza pubblica sottesa all’istanza, connotata per contro solo da un interesse egoistico connesso alla intervenuta risoluzione per inadempimento dei contratti dei quali l’appellata ha chiesto l’ostensione dapprima a mezzo di accesso ordinario e successivamente con FOIA.

2. La società Multi Manutenzione a r.l. si è costituita in giudizio ed ha concluso per il rigetto dell’appello affermando la correttezza della sentenza in punto di ammissibilità del rito, non contestata in sede di appello, nonché in ordine alla fondatezza del diritto azionato che non si atteggia come antagonista, ma come complementare rispetto all’accesso ai sensi della legge n. 241/1990.

2.1. L’appellata ha evidenziato di essere in possesso solo dei due contratti dalla stessa sottoscritti, ma non anche dei documenti progettuali puntualmente indicati ed individuati nell’istanza di accesso agli atti e ha contestato anche il diniego di accesso, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241 del 1990.

3. Con memorie di replica ex art. 73 c.p.a. il Comune appellante ha ribadito le proprie censure ed ha eccepito l’inammissibilità della contestazione in merito al capo relativo all’accesso ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241 del 1990, non essendo stato proposto appello incidentale.

4. All’udienza camerale del 23 aprile 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. L’appello non è fondato e va respinto.

6. La sentenza impugnata ha riconosciuto l’accesso civico generalizzato alla società appellata, a fronte dell’istanza dell’11 settembre 2023, alla quale l’amministrazione comunale non aveva dato risposta a differenza di quanto accaduto per la precedente istanza del 2 agosto 2023, presentata ai sensi della legge n. 241/1990, che era stata rigettata.

6.1. La sentenza appellata, dopo aver ampiamente richiamato l’Adunanza plenaria n. 10 del 2020 e la giurisprudenza amministrativa, ha ritenuto che la pretesa ostensiva della ricorrente, relativa ad “una serie di atti afferenti a procedure evidenziali aventi ad oggetto i lavori per l’ampliamento e la configurazione della locale scuola primaria”, a prescindere dall’interesse meramente egoistico che sicuramente la caratterizza, “risulta pienamente coerente anche con le finalità di controllo pubblico sulla corretta gestione delle risorse pubbliche, nell’ambito di un’attività di pubblico interesse e destinate al finanziamento di un’opera di pubblica utilità”.

Il giudice di primo grado ha, altresì, evidenziato che “il Comune di Travagliato, a fronte di tale istanza, non ha allegato contrarie ragioni di interesse pubblico o privato, declinate tra le eccezioni di cui all'art. 5-bis del D.Lgs. n. 33 del 2013”.

6.2. A differenza di quanto prospettato dal Comune appellante, la circostanza che l’appellata avesse anche un interesse individuale nella vicenda, come dimostra la pluralità di contenziosi in essere tra le parti, non è dirimente per escludere l’accesso civico generalizzato in quanto è pacifico che il rapporto tra la detta disciplina e quella dell’accesso documentale deve essere interpretato non secondo un criterio di esclusione reciproca, quanto piuttosto di inclusione/completamento, finalizzato all’integrazione dei diversi regimi in modo che sia assicurata e garantita, pur nella diversità dei singoli regimi, la tutela preferenziale dell’interesse coinvolto che rifugge ex se dalla segregazione assoluta per materia delle singole discipline (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 10 del 2020).

Ai fini dell’accesso civico generalizzato non occorre verificare, così come per l’accesso documentale, la legittimazione dell’accedente, né è necessario che la richiesta di accesso sia supportata da idonea motivazione.

L’accesso civico generalizzato, infatti, consente, contrariamente a quello documentale, a “chiunque” di visionare ed estrarre copia cartacea o informatica di atti ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria. Per effetto dell’adesione dell’ordinamento al modello di conoscibilità generalizzata delle informazioni amministrative proprio dei cosiddetti sistemi FOIA -Freedom of information act - l’interesse conoscitivo del richiedente è elevato al rango di un diritto fondamentale (cosiddetto right to know), non altrimenti limitabile se non in ragione di contrastanti esigenze di riservatezza espressamente individuate dalla legge, mentre l’accesso documentale, e ancor di più quello difensivo, risponde al paradigma del need to know.

6.3. Dalle considerazioni che precedono emerge la netta distinzione, sul piano strutturale e funzionale, tra l’istituto dell’accesso documentale e quello civico generalizzato, da cui ulteriormente discende la legittima facoltà di azionare il secondo anche quando non sussistono o non sussistono più i presupposti per esercitare il primo.

La regola della generale accessibilità è, peraltro, temperata dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi pubblici e privati che possono subire un pregiudizio dalla diffusione generalizzata di talune informazioni, eccezioni che non ricorrono nel caso di specie e che non sono neanche state in alcun modo dedotte nell’appello che sembra piuttosto incentrato su una contestazione dei presupposti per l’accesso documentale e/o difensivo laddove deduce che:

a) la documentazione richiesta ai punti nn.1 e 2 dell’istanza è relativa ad appalto aggiudicato alla società appellata che ha dato prova di conoscerla avendo proposto un accertamento tecnico preventivo, un ricorso ex art. 700 c.p.c. e una causa innanzi al giudice ordinario;

b) la documentazione richiesta al punto n. 3 dell’istanza, anche a voler prescindere dal fatto che il bando di gara ed i relativi atti sono già stati impugnati dalla ricorrente con ricorso R.G. 365/2021 promosso innanzi al T.a.r. per la Lombardia, sede di Brescia, è stata ritenuta non rilevante dal giudice ordinario che ha respinto l’ordine di esibizione richiesto dalla società appellata e non sarebbe funzionale a dimostrare un asserito vizio progettuale relativo all’appalto aggiudicato;

c) tutta la documentazione richiesta non sarebbe funzionale neanche alla cancellazione della segnalazione presente sul casellario ANAC, circostanza peraltro esplicitata solo in sede di ricorso giurisdizionale.

Il Collegio rileva che nel caso di specie le predette deduzioni non possono venire in questione in quanto il ricorso avverso il diniego di accesso documentale è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e la sentenza per tale parte non risulta fatta oggetto né di appello principale, né di appello incidentale.

7. Per tali ragioni l’appello deve essere respinto.

8. Sussistono giusti, in considerazione della particolare vicenda fattuale sottesa alla controversia e della pluralità di contenziosi esistenti tra le parti, per compensare integralmente tra le parti le spese del presente grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

 

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Marina Perrelli		Diego Sabatino

IL SEGRETARIO