L'Amministrazione non ha la potestà di non decidere sull'istanza del privato (salvo il caso della manifesta infondatezza della richiesta), posto che ciò contrasta con il diritto a una buona amministrazione. La violazione dell'obbligo di concludere il procedimento mediante l'adozione di un provvedimento espresso ha infatti una sua rilevanza specifica non solo sul versante del rimedio apprestato dall'ordinamento all'art. 2 della legge n. 241 del 1990, ma anche come strumento di attuazione dei principi di correttezza, buon andamento e trasparenza. Peraltro, una istanza diretta ad ottenere un provvedimento favorevole, determina un obbligo di provvedere quando chi la presenta sia titolare di un interesse legittimo pretensivo, pur in assenza di una norma specifica che attribuisca al privato un autonomo diritto di iniziativa.

Pubblicato il 29/04/2024

N. 03918/2024REG.PROV.COLL.

N. 09370/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 9370 del 2023, proposto dalla ‘-OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Barletta e Pietro Savastano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Asl n. 1 di Avezzano Sulmona L'Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Ponziani e Vincenzo Nuccetelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, Sezione prima, n. 398 del 18 luglio 2023, resa tra le parti, concernente il silenzio serbato su una istanza di convenzionamento e conseguente concessione di produzione ed utilizzo dell'emocomponente per uso locale di “plasma arricchito di piastrine” di origine autologa.

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Asl n. 1 di Avezzano Sulmona L'Aquila;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2024 il consigliere Nicola D'Angelo e udito per la società appellante l’avvocato Andrea Barletta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1. La società ‘-OMISSIS- (di seguito -OMISSIS-) ha chiesto al Tar dell’Aquila l’accertamento del silenzio serbato dalla Asl n.1 di Avezzano Sulmona L'Aquila (di seguito Asl) sull’istanza del 15 febbraio 2022 di convenzionamento e conseguente concessione di produzione ed utilizzo dell’emocomponente per uso locale di “plasma arricchito di piastrine (PRP)” di origine autologa secondo quanto previsto dal D.M. 2 novembre 2015 (“Disposizioni relative ai requisiti di qualità e sicurezza del sangue e degli emocomponenti”).

1.1. In particolare, la Asl appellata in data 30 luglio 2019 ha ricevuto una prima richiesta di convenzionamento per la produzione di emocomponenti per uso topico di origine autologa dalla ricorrente. Nel frattempo, in data 28 gennaio 2020, la Giunta Regionale dell’Abruzzo, con delibera n. 42, ha recepito l’accordo Stato Regioni per la disciplina delle convezioni in materia, fornendo alla Asl le indicazioni necessarie.

1.2. Non avendo avuto riscontro alla prima istanza, la -OMISSIS- ha inviato diversi solleciti il 17 giugno 2020, il 24 agosto 2020 e il 10 novembre 2020.

1.3. La Asl con nota del 20 novembre 2020 ha tuttavia comunicato alla ricorrente il diniego alla richiesta di convenzione sul presupposto che “non vi era alcun obbligo da parte dell’Azienda Sanitaria alla stipula della richiesta convenzione”.

1.4. In data 29 giugno 2021, la -OMISSIS- ha fatto pervenire una nuova richiesta di convenzionamento alla quale l’Amministrazione ha dato riscontro il 2 luglio 2021, evidenziando come non potesse sottoscrivere la convenzione richiesta per motivi organizzativi.

1.5. In riscontro ad un’ulteriore istanza di convenzionamento del 15 febbraio 2022, la Asl ha poi avviato un’istruttoria (con nota del 19 ottobre 2022 l’Amministrazione ha precisato che “sono in corso i necessari approfondimenti tecnici e giuridici propedeutici alla stipula delle convezioni per la produzione degli emocomponenti ad uso topico di origine autologa con le strutture sanitarie che hanno presentato istanze che sono in possesso dei requisiti di legge”).

1.6. Infine, con nota del 27 ottobre 2022, la Direzione Generale della Asl ha evidenziato che al fine di poter attuare le convenzioni previste dall’accordo Stato Regioni di cui all’allegato 3 della citata deliberazione della Giunta regionale n. 42 del 2020 era necessario uniformare le funzioni di verifica e controllo in materia di produzione e utilizzo degli emocomponenti.

2. Il Tar dell’Aquila, con la sentenza indicata in epigrafe (n. 398 del 2023), ha respinto il ricorso ritenendo che non fosse illegittimo il silenzio serbato dall’Amministrazione in quanto prima di poter sottoscrivere la convenzione era necessario che le domande presentate dalle strutture private fossero controllate al fine di verificare l’esistenza dei requisiti indicati nel disciplinare tecnico adottato il 17 settembre 2022.

2.1 Lo stesso Tribunale ha poi evidenziato come la Asl avesse già comunicato alla ricorrente l’intenzione di non voler sottoscrivere le convenzioni sia per motivi organizzativi, sia per l’inesistenza di un obbligo in tal senso, e come la nota dell’Asl del 20 novembre 2020 non fosse stata impugnata (seppure la ricorrente ne avesse chiesto la revoca).

3. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello la -OMISSIS- sostenendo l’erroneità della decisione del Tar soprattutto con riferimento al mancato accertamento dell’illegittimo silenzio della Asl sull’istanza presentata il 15 febbraio 2022 (il termine di trenta giorni per provvedere cui all’art. 2 della legge n. 241 del 1990 è scaduto senza alcuna determinazione).

4. La Asl appellata si è costituita in giudizio il 29 dicembre 2023, chiedendo il rigetto dell’appello.

5. La -OMISSIS- ha depositato un’ulteriore memoria l’8 marzo 2024.

6. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 26 marzo 2024.

7. L’appello è fondato per le ragioni di seguito indicate.

8. Va innanzitutto premesso che la fase rilevante ai fini del presente giudizio è quella avviata con l’istanza della società appellante del 15 febbraio 2022. Le considerazioni in ordine alle istanze precedenti, compresi i riscontri dati dall’Amministrazione, non possono avere rilievo tenuto conto che la stessa Asl nell’inviare le note del 19 e del 27 ottobre 2022 ha nella sostanza riaperto il relativo procedimento.

9. Ciò premesso, in disparte dall’assenza di un obbligo per l’Amministrazione di sottoscrivere una convenzione per la produzione e l’utilizzo dell’emocomponente per uso locale di “plasma arricchito di piastrine (PRP)” di origine autologa, la riapertura del procedimento in esito all’istanza della parte appellante del 15 febbraio 2022 e l’indicazione della Asl di aver avviato un’istruttoria comporta comunque l’obbligo di concludere con un provvedimento espresso e motivato il medesimo procedimento.

9.1. L'Amministrazione non ha la potestà di non decidere sull'istanza del privato (salvo il caso della manifesta infondatezza della richiesta), posto che ciò contrasta con il diritto a una buona amministrazione. La violazione dell'obbligo di concludere il procedimento mediante l'adozione di un provvedimento espresso ha infatti una sua rilevanza specifica non solo sul versante del rimedio apprestato dall'ordinamento all'art. 2 della legge n. 241 del 1990, ma anche come strumento di attuazione dei principi di correttezza, buon andamento e trasparenza.

9.2. Peraltro, una istanza diretta ad ottenere un provvedimento favorevole, determina un obbligo di provvedere quando chi la presenta sia titolare di un interesse legittimo pretensivo, pur in assenza di una norma specifica che attribuisca al privato un autonomo diritto di iniziativa (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 14 dicembre 2004 n. 7975).

10. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va accolto, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado, con conseguente ordine alla Asl appellata di concludere il procedimento avviato con l’istanza della società appellante del 15 febbraio 2022 mediante l’adozione di provvedimento espresso e motivato nel termine di 60 giorni decorrenti dalla notifica o eventuale previa comunicazione della presente sentenza.

11. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate in ragione della particolare articolazione della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello n. 9370 del 2023, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado con conseguente ordine alla Asl appellata di dare esecuzione a quanto indicato in motivazione entro il termine di sessanta giorni, decorrente dalla notifica o dalla eventuale previa comunicazione della presente sentenza.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2024 con l'intervento dei magistrati:

Stefania Santoleri, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

Pier Luigi Tomaiuoli, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

 

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Nicola D'Angelo		Stefania Santoleri

IL SEGRETARIO

COn