L’indennità in questione è diretta a compensare il personale militare che opera in situazioni di particolare disagio, in quanto esposto agli agenti atmosferici o ai rischi connessi alla prestazione del servizio in ambienti esterni, in ambienti cioè situati al di fuori dai normali luoghi di lavoro, e perciò esposti a particolari fattori di rischio ambientale di diversa natura che rendono certamente più gravoso, o particolarmente gravoso, il servizio prestato in tali condizioni. Il requisito per il sorgere del diritto all'indennità è l'espletamento del servizio esclusivamente all'aria aperta (costituendo questo lo specifico disagio che essa intende compensare). Tali condizioni e presupposto vanno acquisiti in senso restrittivo, posto che – in assenza di un particolare pericolo o disagio tale da giustificare un trattamento economico aggiuntivo e differenziato – si finirebbe “per concedere la predetta indennità indiscriminatamente a tutti coloro che, ancorché impiegati presso Amministrazioni diverse, svolgano attività non connotate da alcun particolare pregiudizio fisico o psichico ed alimentando, innegabilmente, una disparità di trattamento fra gli stessi operatori. Il beneficio non compete qualora il servizio esterno sia svolto in maniera occasionale o sporadica, richiedendo l'esposizione continuativa a particolari fattori di disagio ambientale.

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 7 dicembre 2023

 

NUMERO AFFARE 00119/2023

OGGETTO:

Ministero dell'economia e delle finanze.

 

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dai signori -OMISSIS-, contro il Ministero dell’economia e delle finanze, il Comando generale della Guardia di finanza e il Comando regionale Umbria della Guardia di finanza, avverso: a) il provvedimento n. -OMISSIS- del 14 aprile 2022, con il quale il Comando regionale Umbria ha respinto le istanze dirette ad ottenere la liquidazione dell’indennità per servizi esterni; b) le circolari n. 161543 del 20 maggio 2016 e n. 181845 del 16 luglio 2020.

LA SEZIONE

Vista la relazione n. 366853 del 20 dicembre 2022, con la quale il Ministero dell'economia e delle finanze ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giovanni Grasso.

 

Premesso in fatto.

1.- Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, proposto in data 2 agosto 2022, i ricorrenti, tutti militari in servizio presso il Comando regionale Umbria della Guardia di finanza, chiedevano l’annullamento del provvedimento n. -OMISSIS- del 14 aprile 2022, con il quale era stata respinta l’istanza di riconoscimento del diritto alla corresponsione dell'indennità per servizi esterni, prevista dall’articolo 12 del d.P.R. 5.6.1990 n. 147, dall'articolo 42 del d.P.R. 31.7.1995 n. 395, dall'articolo 50 del d.P.R. 16.3.1999 n. 254 e dall'articolo 48 del d.P.R. 18.6.2002 n. 164, in relazione alle mansioni da loro svolte presso gli uffici della Procura della Repubblica del Tribunale di Perugia.

All’uopo, premettevano – a fondamento delle ridette istanze (rispettivamente formalizzate in data 9 gennaio 2020 e 22 marzo 2021 da -OMISSIS-; in data 1° aprile 2022. -OMISSIS-; in data 11 ottobre 2021 da -OMISSIS- e in data 9 febbraio 2022 da -OMISSIS-) –che, in quanto in forza al Nucleo di Polizia economico-finanziaria di Perugia, si erano recati ivi giornalmente, con foglio di servizio redatto dai propri superiori, per collaborare con i magistrati della citata Procura, operando per tutto il tempo all'interno dei locali dell'ufficio giudiziario.

Lamentavano che, con il provvedimento impugnato, il Comando regionale avesse disatteso le richieste per carenza dei presupposti, all’uopo segnatamente richiamando le indicazioni interpretative fornite dal Comando generale con le circolari n. 161543 del 20 maggio 2016 e n. 181845 del 16 luglio 2020.

2.- A sostegno del gravame, lamentavano:

a) “violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990. Violazione del giusto procedimento e del contraddittorio procedimentale. Difetto di istruttoria” (motivo esteso da pag. 9 a pag. 11 del ricorso);

b) “violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 241/1990 per difetto di motivazione. Violazione dell’art. 3 Cost.” (motivo esteso da pag. 11 a pag. 12 del ricorso);

c) “violazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell’art. 50 DPR 254/1999” (motivo esteso da pag. 12 a pag. 15);

d) “violazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell’art. 50 DPR 254/1999. Eccesso di potere. Contraddittorietà con le circolari n. 161543 del 20.52016 e n. 181845 del 16.72020 del Comando Generale della Guardia di Finanza. Eccesso di potere. Disparità di trattamento. Ingiustizia manifesta” (motivo esteso da pag. 15 a pag. 18).

3.- Il Ministero ha prodotto documentazione e depositato relazione illustrativa del 20 dicembre 2022, con la quale ha concluso nel senso della infondatezza del ricorso.

Con nota del 30 giugno 2023, a riscontro della nota presidenziale del 7 giugno 2023, il Ministero ha ribadito la perdurante sussistenza dell’interesse alla definizione della controversia, l’assenza di richieste di trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso e di sopravvenienze rilevanti o, comunque, preclusive.

4.- All’adunanza del 7 dicembre 2023 l’affare è stato trattenuto in decisione.

Considerato in diritto.

1.- È avviso del Collegio che il ricorso sia infondato e meriti di essere respinto.

2.- In via preliminare, deve essere dichiarata inammissibile la domanda di accertamento del diritto alla corresponsione dell’indennità, trattandosi di azione preclusa in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica in ragione della sua struttura rigorosamente impugnatoria che – in quanto esperibile “contro atti amministrativi definitivi” e “per motivi di legittimità” (cfr. articolo 8, comma 1, d.P.R. n. 1199/1971) – esclude per ciò solo che con lo stesso possano esercitarsi azioni differenti rispetto a quella di annullamento (in tal senso, tra le molte, Cons. Stato, sez. I, 19 luglio 2019, n. 2104; sez. II, 22 gennaio 2020, n. 545; sez. III, 6 maggio 2015, n. 2273).

3.- Senz’altro infondati sono, anzitutto, i motivi di ricorso (in particolare: il primo e il secondo) con i quali i ricorrenti deducono violazione delle regole procedimentali dell’azione amministrativa. In conformità all’orientamento consolidato, vale invero ribadire che quello gravato, in quanto correlato alla richiesta di riconoscimento di una posta creditoria correlata allo svolgimento del rapporto di impego, integra un atto paritetico, che si è limitato, come tale, a rimandare al puntuale dettato normativo sul trattamento giuridico ed economico del personale militare in questione, sicché ciò che rileva è esclusivamente la sua conformità alla legge (cfr., sul punto ed ex multis, Cons. Stato, sez. I, 7 novembre 2023, n. 1411).

4.- Ciò posto, anche le censure, di ordine sostanziale (motivi terzo e quarto), attinenti alla allegata sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del beneficio non sono fondati.

4.1. - Importa osservare, ai fini di un compiuto inquadramento della fattispecie, che l’indennità oggetto di causa è stata originariamente prevista dall’articolo 12, comma 1, del d.P.R. n. 147/1990, quale multiplo del supplemento giornaliero dell'indennità d'istituto, per il personale della Polizia di Stato impiegato nei servizi esterni, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio.

L'emolumento è stato poi esteso, tra gli altri, agli appartenenti alla Guardia di finanza per effetto dell'articolo 1, comma 1, lettera a), della legge n. 232/1990.

La normativa concertativa successivamente emanata per le Forze di Polizia a ordinamento militare ha ampliato la relativa disciplina, prevedendo in particolare la soppressione del menzionato “supplemento giornaliero” dell'indennità d'istituto (articolo 37, comma 2, d.P.R. n. 395/1995) e l'attribuzione, a decorrere dal 1° novembre 1995, di un compenso giornaliero (pari a 6,00 euro lordi) al personale impiegato nei servizi esterni, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio (articolo 42, comma 2, d.P.R. n. 395/1995).

Inoltre, per l’effetto dell’articolo 50 del d.P.R. n. 254/1999, a decorrere dal 1° giugno 1999, l’emolumento è stato riconosciuto: a) “al personale del Corpo impiegato in servizi organizzati in turni e sulla base di ordini formali di servizio che esercita precipuamente attività nel campo della verifica e controllo per il contrasto all'evasione fiscale e di tutela degli interessi economico finanziari, svolti all'esterno dei comandi ovvero presso enti e strutture di terzi” (articolo 50 cit., comma 1); b) “al personale della Guardia di finanza e dell'Arma dei Carabinieri che esercita precipuamente attività di tutela, scorta, traduzioni, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché tutela delle normative in materia di lavoro, sanità, radiodiffusione ed editoria, impiegato in turni sulla base di ordini formali di servizio svolti all'esterno dei comandi o presso enti e strutture di terzi” (articolo 50 cit., comma 2).

Con l’articolo 4 l. n. 356 del 2000, il beneficio è stato quindi esteso anche ai dirigenti delle Forze di polizia

È stato, infine, sancito che, a fini del riconoscimento del diritto all’indennità, il servizio debba avere una durata non inferiore alle tre ore (articolo 48 d.P.R. n. 164/2002).

4.2.- Ne discende, avuto complessivo riguardo alla richiamata trama normativa, che il riconoscimento del diritto spetta, in termini rigorosi, solo con riguardo a quei servizi che siano, ad un tempo:

a) organizzati in turni (articolo 42, comma 1 d.P.R. n. 395/1995), connotati cioè dalla regolarità della turnazione e quindi aventi carattere di stabilità e periodicità;

b) eseguiti sulla base di ordini formali di servizio (fogli di servizio, fogli di viaggio et similia: articolo 42, comma 1, cit.);

c) di durata minima non inferiore alle tre ore (articolo 48 d.P.R. n. 164/2002);

d) svolti esclusivamente in ambiente esterno (articolo 42, comma 1 d.P.R. n. 395/1995), fatta eccezione unicamente per le fattispecie estensive (estranee al perimetro della controversia in esame) di cui al citato articolo 50 del d.P.R. n. 254/1999.

4.3.- Ciò posto, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito, con orientamento che deve ritenersi consolidato (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. II, 27 aprile 2020, n. 2703; sez. II, 30 novembre 2021, n. 7976; sez. IV, 18 ottobre 2010, n. 7553; sez. IV, 19 dicembre 2008, n. 6383; sez. IV, 5 luglio 2007, n. 3829; sez. IV, 22 febbraio 2017, n. 830):

a) che l’indennità in questione “è diretta a compensare il personale militare che opera in situazioni di particolare disagio, in quanto esposto agli agenti atmosferici o ai rischi connessi alla prestazione del servizio in ambienti esterni, in ambienti cioè situati al di fuori dai normali luoghi di lavoro, e perciò esposti a particolari fattori di rischio ambientale di diversa natura che rendono certamente più gravoso, o particolarmente gravoso, il servizio prestato in tali condizioni”;

b) che “requisito per il sorgere del diritto all'indennità è l'espletamento del servizio esclusivamente all'aria aperta (costituendo questo lo specifico disagio che essa intende compensare)”;

c) che tali condizioni e presupposto vanno acquisiti in senso restrittivo, posto che – in assenza di “un particolare pericolo o disagio tale da giustificare un trattamento economico aggiuntivo e differenziato” – si finirebbe “per concedere la predetta indennità indiscriminatamente a tutti coloro che, ancorché impiegati presso Amministrazioni diverse, svolgano attività non connotate da alcun particolare pregiudizio fisico o psichico ed alimentando, innegabilmente, una disparità di trattamento fra gli stessi operatori”.

Peraltro, già con il parere n. 1252 del 28 luglio 1998, questo Consiglio ebbe a chiarire come le condizioni di particolare disagio, consistenti nella esposizione ad agenti atmosferici e ai rischi connessi alla prestazione del servizio in ambienti esterni, compensate dall'indennità in questione ricorressero in presenza di situazioni fattuali in cui il servizio fosse reso tendenzialmente per tutta la durata del turno all'aria aperta, da cui la necessità di non obliare la differenza tra servizi istituzionalmente da svolgersi all'esterno, in ambiente aperto e con i correlati disagi e rischi, e servizi che potevano richiedere l'espletamento di attività all'esterno, in cui la presenza all'aria aperta era solo eventuale ed occasionale e, comunque, non protratta per l'intera durata dell'orario di lavoro.

In definitiva, deve essere tenuto per fermo che, con la ribadita delle particolari ed eccezionali fattispecie estensive di cui si è detto relativamente all’articolo 50 del d.P.R. n. 254/1999, “il beneficio non compete qualora il servizio esterno sia svolto in maniera occasionale o sporadica, richiedendo l'esposizione continuativa a particolari fattori di disagio ambientale” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 23 ottobre 2017, n. 4865; sez. III, 20 maggio 2014, n. 2581; sez. IV, 30 giugno 2005, n. 3583).

Più in dettaglio e con riguardo alla diffusa casistica di riferimento, l’indennità non può ritenersi spettante:

a) al personale bensì assegnato agli uffici giudiziari, ma che non si trova in concreto a contatto con gli agenti atmosferici (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 409 del 2013, in fattispecie di assegnazione presso gli uffici del giudice di pace, C.g.a. n. 476 del 2012, relativamente alla assegnazione alla DIA; Cons. Stato, sez. IV, n. 7553 del 2010, per l’assegnazione agli uffici di Procura della Repubblica);

b) al personale che, ancorché presti servizi a contatto diretto con gli agenti atmosferici, operi presso la propria sede di servizio e non all’esterno (cfr. Cons. Stato, sez. IV n. 830 del 2017, in relazione al servizio presso prestato presso la base U.S.A. di Camp Derby ubicata nel comune di Pisa);

c) al personale che, pur dovendo prestare servizio in condizioni di notevole disagio, non sia organizzato in turni (della durata minima di tre ore 3, come previsto negli ultimi provvedimenti concertazione di cui si è detto), consacrati da formali ordini di servizio (cfr. Cons. Stato, Sez. I, parere n. 5108, 6 agosto 2012).

5.- Sulle esposte considerazioni, deve ritersi corretta e legittima la valutazione operata dall’Amministrazione, la quale ha escluso che, nel caso degli odierni ricorrenti, sussistessero i requisiti del particolare disagio operativo che la rivendicata indennità mira, nei sensi chiariti, a compensare, non potendo la mera durata del servizio, in assenza di esposizione (“a cielo aperto” ed in ambiente esterno) ai disagi degli agenti atmosferici, legittimare il suo preteso riconoscimento.

Il ricorso, pertanto, risulta infondato e meritevole di reiezione.

P.Q.M.

Esprime il parere che il ricorso debba essere dichiarato infondato.

 

 

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Grasso	Vito Poli

IL SEGRETARIO

Elisabetta Argiolas