L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza. Quanto al rapporto tra “accesso difensivo” e tutela della riservatezza occorre distinguere tra: - la riservatezza “semplice”, afferente la tutela dei dati finanziari ed economici, in ordine alla quale l'interesse difensivo va tendenzialmente ritenuto prevalente; - la riservatezza “rafforzata”, nell'ambito della quale vanno annoverati sia i dati “sensibili”, quali le origini razziali, le convinzioni politiche e religiose, le vicende giudiziarie, che i dati “super-sensibili”, come la salute e l'orientamento sessuale, rispetto ai quali l'interesse difensivo deve di volta in volta essere bilanciato secondo i criteri di necessarietà, di indispensabilità e di parità di rango.

Pubblicato il 23/02/2024

N. 03633/2024 REG.PROV.COLL.

N. 12929/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12929 del 2023, proposto da -OMISSIS- , rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Pacciani, Marco Lucchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Filippo Pacciani in Roma, via di San Nicola Da Tolentino 67;

contro

Agenzia delle Entrate Direzione Provinciale i Roma Ufficio Territoriale di Roma 1 Trastevere, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS- , non costituito in giudizio;

ANNULLAMENTO - del provvedimento prot. 282874 dell'Agenzia delle Entrate – Direzione Provinciale I di Roma, Ufficio Territoriale di Roma 1 – Trastevere trasmesso il 9 agosto 2023 alla odierna ricorrente, con il quale l'Agenzia ha respinto l'istanza di accesso agli atti della Dott.ssa -OMISSIS-  del 14 luglio 2023, prot. 281369/2023;

- di ogni altro atto presupposto e/o connesso e/o consequenziale, anche se non conosciuto;

- accertamento del diritto della ricorrente all’accesso negatole ed ordine all’Agenzia di provvedere, con urgenza, alla ostensione richiesta.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Agenzia delle Entrate Direzione Provinciale i Roma Ufficio Territoriale di Roma 1 Trastevere;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2024 la dott.ssa Francesca Mariani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe con cui Agenzia delle Entrate ha respinto la sua istanza di accesso alle dichiarazioni dei redditi della odierna controinteressata, moglie del suo defunto padre.

L’interesse all’accesso è stato motivato, in sostanza, illustrando che la ricorrente, in qualità di erede di tutti i beni del padre, intende ricostruire l’asse ereditario nella sua integrità, al fine di valutare la sussistenza dei presupposti per agire in tutte le sedi competenti a tutela dei propri diritti, e per istruire i relativi giudizi e/o le relative denunzie, avendo avuto conoscenza, anche in virtù delle disposizioni testamentarie nonché della documentazione bancaria acquisita, di ingenti trasferimenti/prelievi di somme avvenuti negli anni in favore della moglie del de cuius.

2. Con la nota impugnata Agenzia delle Entrate ha respinto l’istanza di accesso, richiamando la sentenza del Consiglio di Stato n. 3461/2017, secondo cui, in sintesi, l’acquisizione di prove documentali non può non avvenire se non nella sede tipica processuale e nel rispetto del principio del contraddittorio secondo le regole fissate, a seconda della fase e del tipo di processo, dagli artt. 210 e ss. c.p.c., 492-bis c.p.c e 155-quinquies disp. att. c.p.c., mentre “la possibilità di acquisire “extra iudicium” i documenti di cui una delle parti intende avvalersi in giudizio si traduce in una forma di aggiramento delle norme che regolano l’acquisizione delle prove e costituisce un “vulnus” per il diritto di difesa dell’altra parte”.

3. Avverso il diniego la ricorrente si è rivolta al Tribunale, chiedendone l’annullamento con contestuale accertamento del suo diritto all’ostensione di quanto richiesto, per “VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 22 E SS. DELLA LEGGE 241/1990 E DELL’ART. 5 DEL D.LGS. 33/2013. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCÌPI DI BUON ANDAMENTO E PROPORZIONALITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE, ED IN PARTICOLARE PER IRRAGIONEVOLEZZA, CONTRADDITTORIETÀ E PERPLESSITÀ DELLA MOTIVAZIONE.”.

4. La resistente Amministrazione si è costituita con formula di rito.

5. La controinteressata, ritualmente evocata in giudizio, non si è costituita.

6. Alla camera di consiglio del 9.01.2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato e merita accoglimento, sussistendo i requisiti soggettivi ed oggettivi previsti dalla legge per l’ostensione di quanto richiesto.

7.1. In primo luogo, infatti, è noto che la legittimazione all’accesso va riconosciuta a chi è in grado di dimostrare che gli atti richiesti hanno prodotto o possano produrre effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, da cui deriva il suo bisogno di conoscenza (c.d. “need to know”, cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 10/2020), anche a prescindere dalla intervenuta lesione di una posizione giuridica o dalla compiuta percezione della stessa.

Ciò vale anche per l’accesso difensivo, qui azionato, di cui all’art. 24, comma 7, della Legge 241/1990, in considerazione del fatto che di sovente è soltanto a seguito del diritto di accesso che l’interessato acquisisce gli elementi utili a comprendere cosa avvenuto e a valutare le azioni esperibili; con il distinguo – rispetto all’accesso ordinario, strumento tipico di partecipazione e di trasparenza dell’azione amministrativa – dell’onere di dimostrare la sussistenza di un nesso di necessaria strumentalità (o di stretta indispensabilità, ove si tratti della richiesta di dati sensibili, non ricorrente nella specie) tra l’accesso e la cura o la difesa in giudizio dei propri interessi giuridici.

In quest’ottica la ricorrente ha, da un lato, correttamente argomentato e comprovato la sua qualità di erede universale e le movimentazioni nel tempo intervenute sul patrimonio del de cuius in favore della controinteressata, da cui deriva l’esigenza di conoscere la documentazione reddituale oggetto della istanza di ostensione, al fine di effettuare i connessi riscontri per ricostruire l’asse ereditario nella sua interezza.

Dall’altro lato, ella ha anche giustamente evidenziato l’irrilevanza del richiamo operato dalla Resistente ad istituti processuali di acquisizione di documentazione amministrativa, sia perché allo stato non è pendente alcun giudizio, sia perché nell’istanza è stata chiarita la necessità di acquisire la documentazione richiesta proprio al fine di poter valutare le azioni esperibili a tutela dei propri diritti.

Tale possibilità di valutazione, d’altro canto, costituisce una delle principali modalità di esercizio del cosiddetto “diritto di accesso difensivo”, posto che l’interessato – che abbia dimostrato il collegamento della sua posizione giuridica, tutelata dall’ordinamento, con la documentazione richiesta, onde permettere all’Amministrazione il vaglio del nesso di strumentalità necessaria sub specie di astratta pertinenza della documentazione con la situazione ‘finale’ controversa (pertinenza che, nel caso in esame, oltre ad essere evidente, non è comunque oggetto di contestazione) – deve poter essere messo in condizione di effettuare le proprie eventuali scelte di tutela in maniera consapevole e informata; resta peraltro, sul punto, sostanzialmente terzo il ruolo della Amministrazione che detiene i documenti richiesti, la quale (non avendone il potere) non è chiamata a sindacare oltre il nesso di strumentalità e le eventuali esigenze di riservatezza, vale a dire non deve valutare come la documentazione possa poi, in concreto, risultare effettivamente utile al richiedente (analogo limite, d’altro canto, è in capo al Tribunale che si pronuncia sul diritto di accesso; tra le molteplici, Consiglio di Stato, sentenza n. 6978/2023).

7.2. Con riguardo al profilo della eventuale riservatezza dei dati richiesti, peraltro, il Collegio – anche tenuto conto della assenza di contestazioni sul punto e trattandosi di dati meramente economici – ritiene prevalenti le descritte esigenze difensive, non ravvisando quindi ragioni per discostarsi dal consolidato orientamento per cui “L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza. Quanto al rapporto tra “accesso difensivo” e tutela della riservatezza occorre distinguere tra: - la riservatezza “semplice”, afferente la tutela dei dati finanziari ed economici, in ordine alla quale l'interesse difensivo va tendenzialmente ritenuto prevalente; - la riservatezza “rafforzata”, nell'ambito della quale vanno annoverati sia i dati “sensibili”, quali le origini razziali, le convinzioni politiche e religiose, le vicende giudiziarie, che i dati “super-sensibili”, come la salute e l'orientamento sessuale, rispetto ai quali l'interesse difensivo deve di volta in volta essere bilanciato secondo i criteri di necessarietà, di indispensabilità e di parità di rango” (Consiglio di Stato, sentenza n. 10277/2022)

7.3. A ciò si aggiunga che – come pure correttamente denunciato – la giurisprudenza richiamata dalla Resistente è stata da tempo espressamente superata da successiva giurisprudenza, ormai anche consolidata, a seguito della nota pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 19/2020.

Con tale pronuncia, infatti, l’Adunanza Plenaria, per quanto qui rileva, specificamente rispondendo al quesito posto sui rapporti tra la disciplina generale riguardante l’accesso agli atti amministrativi ex lege n. 241/1990 e le norme processuali civilistiche previste per l’acquisizione dei documenti amministrativi al processo, ha chiarito che l’accesso documentale difensivo può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall’esercizio dei poteri processuali di esibizione istruttoria di documenti amministrativi e di richiesta di informazioni alla pubblica amministrazione nel processo civile ai sensi degli artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ., nonché che l’accesso difensivo ai documenti contenenti i dati reddituali, patrimoniali e finanziari, presenti nell’anagrafe tributaria, ivi compreso l’archivio dei rapporti finanziari, può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall’esercizio dei poteri istruttori di cui agli artt. 155-sexies disp. att. cod. proc. civ. e 492-bis cod. proc. civ., e, più in generale, dalla previsione e dall’esercizio dei poteri istruttori d’ufficio del giudice civile nei procedimenti in materia di famiglia.

7.4. Sotto il profilo oggettivo, infine, come peraltro anche definitivamente chiarito dalla stessa pronuncia ora richiamata, alle cui più ampie motivazioni si rinvia, i documenti richiesti rientrano nella definizione di “documento amministrativo” di cui all’art. 22, comma 1, lettera d) della legge 241/1990 (poiché “detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”), posto che essi sono stati formati e sono nella disponibilità dell’Agenzia proprio in quanto appositamente richiesti ed utilizzati nell’ambito di un procedimento finalizzato all’accertamento dei redditi di un determinato soggetto.

8. In conclusione, per quanto esposto deve essere affermato il diritto della ricorrente ad accedere alla documentazione richiesta con la istanza del 14.07.2023, con contestuale ordine alla Resistente di consentire l’accesso entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza; per l’effetto, il diniego impugnato deve essere annullato.

9. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter):

1) accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla il diniego di accesso impugnato;

2) dichiara il diritto della ricorrente di accedere a quanto richiesto con istanza del 14.07.2023,

3) condanna l’Agenzia resistente a consentire l’accesso entro il termine di giorni trenta decorrente dalla comunicazione, in via amministrativa, del presente provvedimento;

4) condanna l’Agenzia resistente al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 1.250,00 (milleduecentocinquanta,00) oltre accessori come per legge e restituzione del contributo unificato, ove versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

Francesca Mariani, Referendario, Estensore

 

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Francesca Mariani		Salvatore Mezzacapo

IL SEGRETARIO