La figura del Difensore Civico - generalmente titolare di sole funzioni di tutela della legalità e della regolarità amministrativa in larga misura assimilabili a quelle di controllo, già di competenza, prima dell’abrogazione dell’art. 130 della Costituzione, dei previsti comitati di controllo (Corte cost. n. 112 del 2004) - ha il potere, ai sensi della citata legge regionale, di seguire e assicurare la tempestività e la regolarità dell’azione amministrativa. Si tratta dunque di un organo preposto - a tutela dei singoli, degli Enti e delle formazioni sociali che vi hanno interesse e che ne facciano richiesta - a seguire l'adozione degli atti e lo svolgimento dei procedimenti posti in essere dall'Amministrazione regionale, dagli Enti ed Aziende dipendenti e titolari di delega, limitatamente, per questi ultimi, alle funzioni delegate, nonché il funzionamento delle Unità sanitarie locali con speciale riferimento alla salvaguardia dei diritti costituzionali dell'utente

Pubblicato il 03/01/2024

N. 00074/2024REG.PROV.COLL.

N. 04529/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4529 del 2019, proposto da
Comune di Castel San Lorenzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Gallo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Roberto Valentino in Roma, via Antonio Locatelli, 1;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Vittoria De Gennaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Difensore Civico Regione Campania, non costituito in giudizio;

nei confronti

Francesca Loffredo, rappresentata e difesa in proprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 1220 del 2019, resa tra le parti.

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione Campania e di Francesca Loffredo;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2023 il Cons. Elena Quadri e udito per l’appellante l’avvocato Gallo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

Il comune di Castel San Lorenzo ha impugnato il decreto n. 3 dell’11 ottobre 2018 protocollo Consiglio Regionale della Campania n. 17542 del 16 ottobre 2018, emesso dal Difensore Civico presso la Regione Campania, nonché tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali, fra cui la nota emessa dal Commissario ad acta avv. Francesca Loffredo in data 21 novembre 2018, con cui viene richiesto il pagamento della somma di euro 8.343,46, e la nota denominata “Riepilogo spese documentate calcolate sulla base degli allegati scontrini e delle allegate tariffe ACI pubblicate in Gazzetta Ufficiale”, con i relativi allegati.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania ha respinto il ricorso con sentenza n. 1220 del 2019, appellata dal Comune per i seguenti motivi di diritto:

I) error in iudicando; erronea valutazione del primo motivo di ricorso; irragionevolezza e carenza di motivazione; illogicità;

II) error in iudicando; erronea valutazione del secondo motivo di ricorso; irragionevolezza e carenza di motivazione; illogicità;

III) error in iudicando; erronea valutazione del terzo e quarto motivo di ricorso; irragionevolezza e carenza di motivazione; illogicità.

Si sono costituite per resistere all’appello la regione Campania e l’avv. Francesca Loffredo.

Successivamente le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 12 dicembre 2023 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto dal comune di Castel San Lorenzo per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania n. 1220 del 2019 che ha respinto il suo ricorso per l’annullamento del decreto n. 3 dell’11 ottobre 2018 prot. Consiglio Regionale della Campania n. 17542 del 16 ottobre 2018, emesso dal Difensore Civico presso la Regione Campania, nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali, fra cui la nota emessa dal Commissario ad acta avv. Francesca Loffredo in data 21 novembre 2018, con cui viene richiesto il pagamento della somma di euro 8.343,46, e la nota denominata “Riepilogo spese documentate calcolate sulla base degli allegati scontrini e delle allegate tariffe ACI pubblicate in Gazzetta Ufficiale”, con i relativi allegati.

Deve premettersi che, con decreto n. 2 del 16 aprile 2018 - prot. Consiglio Regionale della Campania n. 6306/I del 17 aprile 2018 - il Difensore Civico della Regione Campania nominava l’avv. Francesca Loffredo Commissario ad acta, in via sostitutiva, per l’attivazione dei procedimenti necessari alla individuazione ed alla nomina di un assessore di sesso femminile nel comune di Castel San Lorenzo (SA), ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettera b, legge n. 215/2012.

Espletato l’incarico, a mezzo PEC del 22 novembre 2018, il nominato Commissario inviava al comune di Castel San Lorenzo nota pro forma con cui richiedeva, a titolo di compenso per l’attività svolta, il pagamento della somma di euro 8.343,46. Alla ridetta nota spese, veniva allegato il decreto n. 3 dell’11 ottobre 2018 - con cui il Difensore Civico della Regione Campania stabiliva, in via generale ed astratta, i criteri di liquidazione del compenso valevoli per tutti i Commissari ad acta dallo stesso nominati, nonché una nota riepilogativa di spese documentate, accompagnata da scontrini e la tabella nazionale dei costi chilometrici di esercizio di autovetture e motocicli elaborate dall’ACI.

Il comune di Castel San Lorenzo impugnava i suddetti provvedimenti innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, che respingeva il ricorso con la sentenza appellata.

Con il primo motivo di appello il Comune contesta, innanzitutto, il capo della sentenza impugnata con cui è stato respinto il primo motivo del ricorso, con il quale era stata dedotta l’illegittimità della nota del 21 novembre 2018, a firma del Commissario ad acta, con cui lo stesso aveva richiesto il pagamento della somma di euro 8.343,46, siccome inidonea ad obbligare l’Ente appellante; ed invero, il provvedimento di liquidazione sarebbe atto di esclusiva competenza del Difensore Civico della regione Campania, in quanto organo che ha provveduto alla nomina dell’ausiliario.

Il Tar ha reputato superfluo il provvedimento di liquidazione da parte del Difensore Civico, ritenendo equipollente il decreto n. 3 dell’11 ottobre 2018 (pure oggetto di gravame), a mezzo del quale lo stesso Difensore Civico ha regolamentato i criteri di liquidazione delle spese e dei compensi, valevoli, generalmente, per tutti i commissari, nominati e da nominare.

Con la seconda doglianza l’appellante censura anche il capo della sentenza che ha respinto il secondo motivo del ricorso, avente ad oggetto l’impugnazione del decreto del Difensore Civico n. 3 dell’11 ottobre 2018, posto a fondamento della nota di pagamento formulata dal Commissario ad acta.

Per l’appellante, il Difensore Civico, a mezzo del suddetto provvedimento, dopo aver richiamato il d.M. Giustizia 20 luglio 2012, n. 140 - recante i parametri per la liquidazione da parte di un organo giurisdizionale dei compensi per le professioni vigilate dal Ministero della giustizia - avrebbe poi fissato, contraddittoriamente, il compenso, nella misura fissa di euro 3.000,00 per ciascun atto avente rilevanza esterna. Secondo il Comune di Castel San Lorenzo, invece, a fronte di una lacuna dell’ordinamento che non detta alcuna norma per stabilire il compenso dei commissari nominati dai difensori civici regionali, avrebbero dovuto trovare applicazione, in via analogica, i criteri di liquidazione individuati dal Ministero dell’interno nella circolare prot. n. 12356 del 2 settembre 2013, relativamente ai Commissari Straordinari incaricati della gestione degli enti locali, i cui consigli sono stati sciolti ai sensi degli artt. 141 e 143 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

Con il terzo motivo l’appellante deduce l’erroneità della sentenza anche con riferimento al capo della stessa che ha respinto il terzo e il quarto motivo del ricorso di primo grado, con cui il comune di Castel San Lorenzo aveva contestato il decreto del Difensore Civico n. 3, dell’11 ottobre 2018, sotto il profilo della contraddittorietà (terzo motivo) e dell’insufficienza (quarto motivo) della motivazione. Ed invero, per l’appellante, il Difensore Civico, dopo aver dichiarato che i commissari dallo stesso nominati rivestono natura amministrativa e non giudiziale, avrebbe contraddittoriamente richiamato i criteri previsti dal d.M. n. 140/2012 per la liquidazione del compenso degli ausiliari nominati dall’autorità giudiziaria.

Il Collegio ritiene, in via preliminare, che siano da disattendere le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado e di difetto di legittimazione passiva riproposte dalla regione Campania.

Contrariamente a quanto sostenuto dall’amministrazione regionale, infatti, il Difensore Civico non è un’autorità amministrativa indipendente in senso tecnico.

Ed invero, la Corte costituzionale, con sentenza n. 112/2004, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 10 della legge della regione Marche 24 luglio 2002, n. 10 – che aveva attribuito al Difensore Civico di quella Regione un autonomo potere sostitutivo nel settore del risparmio energetico e del contenimento dell'inquinamento luminoso – ha osservato che: “le scelte relative ai criteri ed ai modi degli interventi sostitutivi a salvaguardia di interessi di livello superiore a quelli delle autonomie locali presentano un grado di politicità tale che la loro valutazione complessiva ragionevolmente non può che spettare agli organi regionali di vertice, cui istituzionalmente competono le determinazioni di politica generale, delle quali assumono la responsabilità.

In questa categoria non rientra certo la figura del difensore civico regionale, che, indipendentemente da ogni qualificazione giuridica, è generalmente titolare di sole funzioni di tutela della legalità e della regolarità amministrativa…” (Corte Cost., 6 aprile 2004, n. 112).

Anche il Difensore Civico istituito presso la regione Campania in forza della l.r. 11 agosto 1978, n. 3, ex art. 136 TUEL, svolge esclusivamente le funzioni delineate dalla Corte costituzionale, atteso che, ai sensi dell’art. 2, comma 4, della l.r. n. 23/78 nel testo modificato dall’art. 2 della l.r. n. 15/85: “Il Difensore civico qualora nell'esercizio dei propri compiti istituzionali rilevi o abbia notizia che nell'operato di altre Amministrazioni si verifichino disfunzioni od anomalie comunque incidenti sulla qualità e regolarità dell'attività amministrativa regionale diretta o delegata, ne riferisce al Consiglio regionale…”.

Anche per la giurisprudenza di questo Consiglio: “la figura del Difensore Civico - generalmente titolare di sole funzioni di tutela della legalità e della regolarità amministrativa in larga misura assimilabili a quelle di controllo, già di competenza, prima dell’abrogazione dell’art. 130 della Costituzione, dei previsti comitati di controllo (Corte cost. n. 112 del 2004) - ha il potere, ai sensi della citata legge regionale, di seguire e assicurare la tempestività e la regolarità dell’azione amministrativa.

Si tratta dunque di un organo preposto - a tutela dei singoli, degli Enti e delle formazioni sociali che vi hanno interesse e che ne facciano richiesta - a seguire l'adozione degli atti e lo svolgimento dei procedimenti posti in essere dall'Amministrazione regionale, dagli Enti ed Aziende dipendenti e titolari di delega, limitatamente, per questi ultimi, alle funzioni delegate, nonché il funzionamento delle Unità sanitarie locali con speciale riferimento alla salvaguardia dei diritti costituzionali dell'utente” (Cons. Stato, V, 16 luglio 2021, n. 5365).

Nel merito, l’appello è fondato per il primo motivo di gravame, con cui è stato contestato il rigetto del primo motivo del ricorso in primo grado a mezzo del quale si lamentava l’illegittimità della nota del 21 novembre 2018 a firma del Commissario ad acta, con cui l’ausiliario nominato aveva richiesto il pagamento della somma di euro 8.343,46, in mancanza di un provvedimento di liquidazione da parte del Difensore Civico che lo aveva nominato.

Ed invero, il Commissario ad acta non può autoliquidarsi il compenso, avendo bisogno di uno specifico atto di liquidazione da parte di chi lo ha nominato, e tale non è il decreto n. 3 del 2018, che riveste la natura di atto generale. Infatti tale decreto, adottato dal Difensore Civico della regione Campania - avendo valore regolamentare, come riconosciuto anche dalla sentenza appellata - non può essere ritenuto equipollente al provvedimento di liquidazione, che deve essere emesso necessariamente dall’organo che ha disposto la nomina. Il succitato decreto, infatti, stabilisce in via generale ed astratta i criteri di liquidazione del compenso e delle spese in favore dei Commissari ad acta nominati dal Difensore Civico, e necessita di essere applicato nel singolo caso concreto, mediante l’emissione di un provvedimento di liquidazione che non può essere demandato allo stesso Commissario che ha espletato l’incarico, in considerazione del potenziale conflitto d’interessi esistente con l’Ente sostituito.

Peraltro, la tesi secondo cui il provvedimento di liquidazione del compenso dell’ausiliario è di competenza dell’organo che ha provveduto alla sua nomina è espressione del generale principio di buon andamento della pubblica amministrazione sancito dall’art. 97 della Costituzione, e analogo indirizzo è costantemente seguito anche dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, le quali, nel dirimere un conflitto di giurisdizione originato da una domanda di pagamento di emolumenti per l’attività espletata da un Commissario ad acta, hanno affermato che “…rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la domanda proposta dal funzionario onorario - quale è da qualificare il Commissario straordinario di un ente pubblico - per la corresponsione di compensi legati all'esercizio di tale funzione, giacché il trattamento economico del funzionario onorario, in mancanza di specifiche previsioni di legge, ha natura indennitaria e non retributiva, con esclusione di qualsiasi nesso di sinallagmaticità, restando affidato, quindi, alle libere e discrezionali determinazioni dell'autorità che procede all'investitura, di fronte alle quali il funzionario ha un mero interesse legittimo” (Cass. civ., Sez. Unite, 29 dicembre 2016, n. 27461).

Del resto, in mancanza di un formale provvedimento di liquidazione, l’Ente sostituito è impossibilitato ad imputare la relativa spesa nel proprio bilancio e, di conseguenza, a disporre il pagamento in favore dell’ausiliario, e, inoltre, il provvedimento di liquidazione ad opera del Difensore Civico, ovvero di altro organo amministrativo regionale, è necessario anche per esercitare la valutazione discrezionale con riferimento sia alla quantificazione, alla congruità e alla pertinenza delle spese effettuate, che alla determinazione del compenso in relazione agli atti compiuti, sotto il profilo, ad esempio, della rilevanza esterna e della possibilità di accorpamento degli stessi.

Nella fattispecie in esame tali valutazioni sono state effettuate dallo stesso Commissario ad acta, in palese conflitto d’interessi con l’appellante.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado.

Sussistono, tuttavia, in relazione alle peculiarità della presente controversia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

 

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Elena Quadri		Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO