Pubblicato il 05/08/2024

N. 00618/2024REG.PROV.COLL.

N. 00230/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 230 del 2023, proposto dall’impresa individuale -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Stornello e Fabio Borrometi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Assessorato Regionale alle Attività Produttive, in persona dell’Assessore pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Palermo, via Valerio Villareale, n. 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), n. 2299/2022, resa tra le parti, pubblicata il 22 agosto 2022, non notificata, pronunciata nel giudizio di primo grado n.r.g. 1226/2019;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale alle Attività Produttive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 21 marzo 2024, il consigliere Michele Pizzi e uditi per le parti l’avvocato Francesco Stornello e l’avvocato dello Stato Fabio Caserta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, notificato il 15 luglio 2019 e depositato il 30 luglio 2019, il sig. -OMISSIS-, quale titolare dell’omonima impresa individuale, esponeva:

- di esercitare la propria attività nel commercio di carburanti e lubrificanti;

- che l’Assessorato regionale alle attività produttive-Dipartimento regionale delle attività produttive, con d.d. n. 3026/U.O.S.8.4. dell’11 luglio 2011, aveva concesso al ricorrente di realizzare e gestire un impianto di distribuzione carburanti nel Comune di Siracusa;

- che tale provvedimento aveva previsto che l’impianto de quo fosse ultimato entro l’11 luglio 2013;

- di aver quindi chiesto la concessione edilizia al Comune di Siracusa in data 6 dicembre 2011;

- che il menzionato Assessorato, con provvedimento prot. n. 33412/R7SR del 15 maggio 2012, aveva autorizzato la ricorrente ad alcuna variazioni del realizzando impianto di distribuzione carburanti;

- di aver richiesto, in data 5 luglio 2013, una proroga del termine di ultimazione dei lavori, in considerazione del fatto che il suddetto Comune non aveva ancora rilasciato la concessione edilizia;

che la proroga era stata concessa con d.d. n. 2309/U.O.B. 8S3 del 25 ottobre 2013;

- che, con d.a. n. 232/GAB del 25 ottobre 2013, l’Assessorato regionale aveva stabilito che le proroghe del termine di ultimazione dei lavori potessero essere concesse solo per cause dipendenti da ritardi della pubblica amministrazione;

- di aver quindi chiesto ulteriori proroghe, poiché non era stata ancora rilasciata la concessone edilizia;

- che le proroghe erano state concesse con d.d. n. 1655 U.O.B. 8S3 del 18 luglio 2014 e con d.d. n. 1604 U.O.B. 8S3 del 28 luglio 2015;

- di aver richiesto, per le medesime ragioni, un’ulteriore proroga in data 23 giugno 2016, rimasta senza riscontro;

- che il Comune di Siracusa aveva rilasciato il permesso di costruire n. 225/2018 in data 11 dicembre 2018;

- di aver successivamente appreso, in via informale, che l’Assessorato regionale, con nota prot. n. 49645 del 4 ottobre 2016, mai ricevuta, aveva chiesto al ricorrente un’autocertificazione che attestasse l’effettivo stato di avanzamento dei lavori;

- di aver chiesto, in data 28 gennaio 2019, una nuova proroga del termine di ultimazione dei lavori, e di aver comunicato, in data 19 marzo 2019, l’inizio dei lavori in questione;

- che tuttavia l’Assessorato regionale, con nota prot. n. 16559 del 7 marzo 2019, aveva preavvisato il ricorrente circa l’intenzione di rigettare la nuova istanza di proroga «in quanto, non avendo risposto la Ditta alla […] richiesta di documenti del 4.10.2016, il termine di ultimazione dei lavori avrebbe dovuto intendersi scaduto e, pertanto, la concessione (oggi autorizzazione) avrebbe dovuto intendersi decaduta» (pag. 4 del ricorso);

- di aver replicato in data 15 aprile 2019, evidenziando di non aver mai ricevuto la predetta nota;

- che tuttavia l’Assessorato regionale, con provvedimento prot. n. 33054/R del 15 maggio 2019, aveva rigettato l’istanza di proroga, e che, con successiva nota prot. n. 35277/R del 24 maggio 2019, aveva comunicato l’avvio del procedimento di revoca del d.d. n. 3026 dell’11 luglio 2011.

2. Il ricorrente quindi impugnava:

a) il provvedimento dell’Assessorato regionale delle attività produttive-Dipartimento regionale delle attività produttiva prot. n. 33054/R del 15 maggio 2019, di rigetto dell’istanza di proroga del termine di ultimazione dei lavori, presentata il 1° febbraio 2019;

b) la nota del predetto Assessorato prot. n. 49645 del 4 ottobre 2016, di richiesta documentazione;

c) la nota del predetto Assessorato prot. n. 165597R del 7 marzo 2019, di preavviso del rigetto dell’istanza di proroga.

3. Il ricorso di primo grado era articolato nei seguenti quattro motivi:

i) violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, degli articoli 3 e 10-bis della legge n. 241/1990, in rapporto all’art. 3 del d.a. n. 232/GAB del 25 ottobre 2013, ed al combinato disposto degli articoli 16 del d.l. n. 745/1970, convertito con legge n. 1034/1970, 10 e 18 del d.p.r. n. 1269/1971, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, sviamento del potere amministrativo dalla sua causa tipica, non avendo l’Assessorato regionale verificato se la proroga richiesta fosse o meno effettivamente dovuta a ragioni imputabili alla p.a., né ha valutato la sussistenza di ragioni di interesse pubblico a favore o contro la concessione della chiesta proroga, non avendo inoltre verificato se la richiesta documentale del 4 ottobre 2016 fosse stata effettivamente ricevuta dal ricorrente;

ii) violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, violazione dell’art. 3 del d.a. n. 232/GAB del 25 ottobre 2013, e del combinato disposto degli articoli 16 del d.l. n. 745/1970, convertito con legge n. 1034/1970, 10 e 18 del d.p.r. n. 1269/1971, illogicità e contraddittorietà manifesta, difetto dei presupposti di fatto e di diritto, sviamento del potere amministrativo dalla sua causa tipica, non avendo l’Assessorato regionale valutato che la proroga chiesta dal ricorrente era motivata a causa del ritardo con il quale il Comune di Siracusa aveva rilasciato il titolo edilizio in data 11 dicembre 2018, essendo comunque sempre sussistente l’interesse pubblico alla realizzazione dell’impianto di distribuzione di carburanti;

iii) violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, degli articoli 3 e 10-bis della legge n. 241/1990, violazione degli articoli 74 e 75 del d.a. n. 1947/8 del 29 giugno 2016, e del combinato disposto degli articoli 16 del d.l. n. 745/1970, convertito con legge n. 1034/1970, 10 e 18 del d.p.r. n. 1269/1971, illogicità, contraddittorietà manifesta, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, difetto dei presupposti di fatto e di diritto, sviamento del potere amministrativo dalla sua causa tipica, non avendo l’Assessorato regionale seguito il procedimento previsto dalla legge per la declaratoria di decadenza dell’autorizzazione; inoltre, a seguito della mancata conclusione del procedimento di proroga del 2016, la ricorrente sarebbe stata impossibilitata a chiedere la proroga per i successivi anni 2017 e 2018;

iv) violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, degli articoli 3 e 10-bis della legge n. 241/1990, in rapporto all’art. 3 del d.a. n. 232/GAB del 25 ottobre 2013, ed al combinato disposto degli articoli 16 del d.l. n. 745/1970, convertito con legge n. 1034/1970, 10 e 18 del d.p.r. n. 1269/1971, violazione dell’art. 7 del d.a. n. 962/2012, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità manifesta, sviamento del potere amministrativo dalla sua causa tipica, essendo stato violato il contraddittorio procedimentale.

4. Nel giudizio di primo grado si costituiva l’Assessorato regionale alle attività produttive, chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Con successivo ricorso per motivi aggiunti notificato il 16 ottobre 2019 e depositato il giorno successivo, il ricorrente impugnava:

a) la nota dell’Assessorato regionale delle attività produttive prot. n. 53174/R del 30 agosto 2019;

b) la nota del predetto Assessorato prot. n. 46231/R del 17 luglio 2019;

c) il decreto assessorile n. 232/GAB del 25 ottobre 2013 e la circolare n. 2 del 30 gennaio 2024.

5.1. Il ricorrente, con i motivi aggiunti, censurava la motivazione postuma contenuta nelle predette note regionali del 17 luglio 2019 e del 30 agosto 2019, nella parte in cui «hanno preteso di introdurre limiti al potere generale di proroga e, comunque, non hanno previsto che il termine di ultimazione fissato decorra dal rilascio del titolo abilitativo edilizio e, comunque, hanno limitato a tre le proroghe annuali del termine di ultimazione degli impianti di distribuzione carburanti richiedibili a causa di ritardi della Pubblica Amministrazione» (pag. 2 del ricorso per motivi aggiunti).

6. Il T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, con la gravata sentenza n. 2299 del 2022, ha:

a) respinto il ricorso, in quanto «assume portata dirimente la circostanza che l’ultima istanza di proroga è stata presentata in data 1 febbraio 2019, dopo oltre due anni dalla scadenza del termine da ultimo accordato per la realizzazione dell’impianto (11 luglio 2016). […]. Né a diversa conclusione può indurre la circostanza che l’Amministrazione non abbia emesso un provvedimento di proroga a seguito della presentazione della istanza del 23 giugno 2016, poiché un’eventuale proroga sarebbe comunque scaduta in data 11 luglio 2017, e nessuna ulteriore richiesta risulta essere stata presentata prima di tale ultima data, un’eventuale inerzia dell’Amministrazione avrebbe dovuto essere censurata nei modi e nei termini di cui agli artt. 31 e 117 cpa»;

b) compensato le spese di lite.

7. Con ricorso in appello notificato il 28 febbraio 2023 e depositato il 7 marzo 2023, il sig. -OMISSIS-, quale titolare dell’omonima impresa individuale, ha impugnato la menzionata sentenza del T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, n. 2299 del 2022, criticandone l’impianto motivazionale e riproponendo i motivi dedotti in primo grado.

8. Nel presente giudizio si è costituito l’Assessorato regionale alle attività produttive, con atto di costituzione del 9 marzo 2023.

9. Il predetto Assessorato ha illustrato le proprie difese con memoria del 14 febbraio 2024, chiedendo il rigetto del gravame.

10. L’appellante ha replicato con memoria del 29 febbraio 2024, insistendo per l’accoglimento delle censure dedotte.

11. All’udienza pubblica del 21 marzo 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

12. In via preliminare, a cagione della proposizione dell’appello e della reiterazione di tutti i motivi dedotti in prime cure, il Collegio osserva che è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado, che perimetra necessariamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a., sicché, per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, il Collegio prende direttamente in esame gli originari motivi posti a sostegno del ricorso introduttivo (cfr. ex plurimis, C.g.a.r.s., sez. giurisdizionale, n. 438 del 2024, n. 560 del 2023, n. 537 del 2023, n. 325 del 2023, n. 1253 del 2022, n. 1132 del 2022, n. 791 del 2022; Cons. Stato, sez. IV, n. 234 del 2022; n. 1137 del 2020).

13. Ancora in via preliminare, il Collegio osserva che le motivazioni poste alla base del rigetto dell’istanza di proroga sono unicamente quelle contenute nel gravato provvedimento regionale prot. n. 33054 del 15 maggio 2019 (impugnato con il ricorso introduttivo di primo grado), con la conseguenza che: a) la cognizione del presente giudizio è limitata unicamente a tale provvedimento del 15 maggio 2019 e ai suoi atti presupposti; b) non assumono alcun rilievo le eventuali ulteriori ragioni dedotte dall’Assessorato regionale con le note prot. n. 46231 del 17 luglio 2019 e prot. n. 53174 del 30 agosto 2019, che sono state impugnate con il ricorso per motivi aggiunti; c) il predetto ricorso per motivi aggiunti è inammissibile per difetto di interesse, in quanto concerne note regionali che non hanno contenuto provvedimentale.

14. Venendo quindi all’esame delle doglianze, il Collegio ne rileva l’infondatezza.

14.1. Infatti:

a) il presente giudizio verte unicamente sul gravato provvedimento del 15 maggio 2019 di rigetto dell’istanza di proroga, con la conseguenza che sono inammissibili le censure relative all’asserita illegittimità del (diverso) procedimento seguito dall’Assessorato regionale per la decadenza dell’autorizzazione del 2011, tenuto conto che il relativo provvedimento – qualora adottato - non è stato impugnato dal ricorrente in questo giudizio;

b) non sussiste il lamentato difetto di contraddittorio procedimentale, avendo il ricorrente ricevuto, in data 7 marzo 2019, il preavviso di rigetto dell’istanza di proroga (cfr. pag. 4 del ricorso);

c) è tardiva la censura del ricorrente in ordine alla individuazione del dies a quo di decorrenza del termine per l’ultimazione dei lavori (dies a quo che, secondo la prospettazione del ricorrente, dovrebbe essere individuato nel momento del rilascio del titolo edilizio), tenuto conto che: c.1) l’art. 5 del d.d. n. 3026/U.O.S. 8.4 dell’11 luglio 2011 aveva espressamente concesso al ricorrente il termine di 24 mesi per la realizzazione dell’impianto “decorrente dalla data del presente decreto”, con la conseguenza che il ricorrente avrebbe dovuto tempestivamente impugnare il predetto provvedimento regionale del 2011, nella parte in cui aveva previsto il dies a quo di decorrenza del termine di 24 mesi per la realizzazione dell’impianto dalla data del medesimo decreto, anziché dalla successiva data del rilascio del titolo edilizio; c.2) ugualmente è a dirsi con riguardo alle successive proroghe, che avrebbero dovuto essere tempestivamente impugnate nella parte in cui non posticipavano il dies a quo di decorrenza del termine (prorogato) per la realizzazione dell’impianto al successivo momento del rilascio del titolo edilizio;

d) a prescindere dalla questione relativa alla ricezione o meno della nota regionale prot. n. 49645 del 4 ottobre 2016 (con la quale era stata chiesta un’autocertificazione sull’effettivo stato di avanzamento dei lavori), rimane comunque assodato che: d.1) la proroga richiesta dal ricorrente nell’anno 2016 avrebbe comunque avuto una validità annuale e sarebbe scaduta in data 11 luglio 2017; d.2) a fronte dell’inerzia serbata dall’Assessorato regionale sull’istanza di proroga del 2016, il ricorrente non ha agito avverso il silenzio; d.3) il ricorrente non ha chiesto alcuna altra proroga né nel 2017, né nel 2018, rimanendo quindi inattivo per un biennio e riattivandosi solo nell’anno 2019: incappando così nella scadenza del termine assegnatogli che, sebbene ordinatorio (e, anzi, proprio per questo), avrebbe bensì potuto essere prorogato, ma solo a seguito di una richiesta di parte proposta prima della sua scadenza, che altrimenti si verifica – come si è verificata nella specie – e senza possibilità di reviviscenza. Dopo di che, eventualmente, potrebbe solo riavviarsi ab initio un nuovo procedimento autorizzatorio, mercé la proposizione di una nuova istanza (del tutto avulsa, cioè, dalla precedente) che resterebbe perciò esposta, se del caso, a ogni sopravvenienza (iuris et factis).

15. Le questioni fin qui esaminate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (cfr. ex plurimis, C.g.a.r.s., n. 561 del 2023; id., n. 69 del 2023; Cass., sez. V, n. 7663 del 2012; C.g.a.r.s. n. 990 del 2022, Cons. Stato, sez. VI, n. 2522 del 2020), con la precisazione che eventuali argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati ritenuti dal Collegio non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

16. In definitiva l’appello deve essere respinto.

17. Le spese di lite del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.r.g. 230/2023, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite del presente giudizio in favore dell’Assessorato regionale alle attività produttive, liquidate in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre s.g. e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2024 con l'intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere, Estensore

Giuseppe Chinè, Consigliere

Giovanni Ardizzone, Consigliere

Antonino Caleca, Consigliere

IL SEGRETARIO