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Testo del provvedimento

AGRICOLTURA E FORESTE


Per detenere animali esotici pericolosi la struttura deve acquisire la licenza di giardino zoologico




CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - SENTENZA 19 febbraio 2021, n.1490
MASSIMA
Per detenere animali esotici pericolosi la struttura deve acquisire la licenza di giardino zoologico, di cui all’art. 4 del d. lgs. n. 73/2005, o il provvedimento di esclusione di cui all’art. 2, comma 2, del medesimo decreto e cioè un provvedimento interdirettoriale, adottato dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, di concerto con i Ministeri della salute e delle politiche agricole e forestali, acquisito il parere della Commissione scientifica CITES, la quale verifica che il numero di esemplari o di specie posseduto dalla struttura richiedente non sia significativo ai fini del perseguimento delle finalità della Direttiva Zoo 1999/22/CE e del d.lgs. 73/2005.



TESTO DELLA SENTENZA

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - SENTENZA 19 febbraio 2021, n.1490 -
Pubblicato il 19/02/2021

N. 01490/2021REG.PROV.COLL.

N. 05301/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5301 del 2020, proposto dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, dal Ministero delle politiche agricole alimentari forestali e del turismo, dal Ministero della Salute e dal Ministero della Difesa, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; 

contro

l’Associazione Giardino Faunistico di Piano dell’Abatino Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., e il signor Antonio De Marco, rappresentati e difesi dall’avvocato Paolo Lazzara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

nei confronti

dell’Azienda Agricola Biological Diversity di Marco Aloisi, non costituitasi in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sede di Roma, n. 12740 del 2019, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Associazione Giardino Faunistico di Piano dell’Abatino Onlus e del signor Antonio De Marco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2021 – tenutasi in videoconferenza da remoto ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, conv. con modificazioni dalla l. n. 176 del 2020 – il consigliere Silvia Martino;

Vista l’istanza di passaggio in decisione depositata dall’avvocato Paolo Lazzara ai sensi e per gli effetti delle suddette disposizioni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso e motivi aggiunti proposti innanzi al TAR per il Lazio, l’Associazione odierna appellata e il signor De Marco impugnavano gli atti con i quali era stato disposto l’affidamento definitivo alla struttura “Azienda agricola Biological diversity di Marco Aloisi” - ai sensi dell’articolo 4, comma 2, lettera b), della legge 7 febbraio 1992, n. 150 - di tredici esemplari vivi di “Macaca fascicularis” oggetto di confisca. 

In punto di fatto i ricorrenti evidenziavano che i macachi, abbandonati da ignoti, erano stati rinvenuti e trasportati immediatamente presso il Parco Faunistico di Piano dell’Abatino, al quale erano affidati in custodia ormai da circa nove anni, a seguito di sequestro penale.

Nello specifico, i ricorrenti deducevano:

1) Violazione degli artt. 263 e 676 c.p.p., nonché violazione del provvedimento giurisdizionale di nomina del custode giudiziario.

I provvedimenti impugnati non erano stati preceduti dalla revoca della custodia giudiziaria;

2) Eccesso di potere per difetto di motivazione – Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/90 – Violazione dell’art. 21-nonies della l. n. 241/90.

L’amministrazione non aveva adeguatamente motivato la decisione di trasferire gli animali preso un’altra struttura;

3) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore sui presupposti di fatto, illogicità manifesta.

Gli atti impugnati erano stati emanati in assenza di istruttoria e comunque senza tenere conto dell’idoneità della ricorrente ai fini dell’affidamento. Non era stato considerato il primario fine del benessere degli animali, in particolare per quanto riguarda il trauma legato al progettato trasferimento forzoso;

4) Violazione del principio generale di tutela del benessere animale di cui all’art. 13 TFUE. Eccesso di potere per violazione del legittimo affidamento e sviamento.

L’amministrazione non aveva considerato le esigenze degli esemplari contestati, con conseguente violazione del principio generale di tutela del benessere animale. Inoltre, la permanenza degli animali per un lungo periodo di tempo avrebbe determinato il legittimo affidamento della ricorrente in relazione alla titolarità e alla cura dei primati già oggetto di custodia;

5) Violazione e falsa applicazione dell’art. 19 – quater disp. att. c.p. e dell’art. 41 l. n. 150 del 1992. Eccesso di potere per travisamento dei fatti.

Secondo la ricorrente, l’amministrazione aveva affidato gli esemplari ad una struttura non annoverata tra quelle idonee a detenerle.

1.1. Con successivi motivi aggiunti, l’impugnazione veniva estesa ad ulteriori atti, depositati in giudizio dall’Amministrazione, avverso i quali venivano articolate le seguenti censure.

1) Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/90. Eccesso di potere per difetto di motivazione – Difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Sviamento di potere.

I provvedimenti impugnati sarebbero stati basati sull’erroneo presupposto che gli esemplari sequestrati e successivamente confiscati fossero stati già affidati alla Biological Diversity;

2) Violazione degli art. 3 e 7 della l. n. 241/90;

L’Associazione ricorrente non aveva mai ricevuto alcuna comunicazione di avvio del procedimento.

1.2. Il TAR ha ritenuto fondati i motivi con i quali era stata dedotta l’erroneità del presupposto su cui erano stati basati gli atti impugnati, ovvero che la struttura ricorrente non fosse in possesso di un titolo autorizzativo idoneo ai della detenzione di animali pericolosi e conseguentemente all’affidamento definitivo degli esemplari confiscati nove anni prima.

2. La sentenza è stata appellata dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, dal Ministero della salute, dal Ministero della difesa, e dal Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo.

Le Amministrazioni appellanti, dopo una dettagliata ricostruzione delle vicende di cui trattasi, hanno articolato i seguenti mezzi di gravame:

I. Violazione o falsa applicazione di legge – Eccesso di potere – Travisamento ed erronea valutazione dei fatti.

La sentenza impugnata avrebbe tratto i principali elementi di convincimento dalla nota prot. 51824 del 16 settembre 2019, adottata dalla ASL di Rieti.

I Ministeri appellanti hanno anzitutto rimarcato il fatto che le Aziende sanitarie locali non hanno alcuna competenza a rilasciare attestazioni ovvero certificazioni di qualsivoglia natura relativamente alle autorizzazioni per la detenzione di animali pericolosi.

In ogni caso, le circostanze “certificate” nella nota prot. 51824/2019 della ASL di Rieti non sono corrispondenti alla realtà.

In primo luogo, non sarebbe conferente al caso di specie l’autorizzazione alla detenzione di animali pericolosi di cui all’articolo 6, comma 3, della legge 150/1992, rilasciata in data 11 ottobre 1999 dalla Prefettura di Rieti all’Associazione appellata.

L’art. 6, comma 3, della legge n. 150/1992, costituisce una disposizione transitoria volta a disciplinare la detenzione di animali di specie pericolose al momento della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del decreto con il quale sono state definite tali specie.

Pertanto il provvedimento rilasciato ai sensi della norma testé citata legittima la detenzione dei soli esemplari già posseduti e specificamente elencati, non costituendo, pertanto, un’autorizzazione all’acquisizione di ulteriori specie o esemplari. 

Non sarebbe poi corrispondente al vero la circostanza che il Giardino faunistico di Piano dell’Abatino sia in possesso dell’autorizzazione alla detenzione stabile di animali pericolosi di cui all’articolo 6, comma 6, lett. b, della legge 150/1992, rilasciata in data 10 novembre 1999 dal Ministero dell’ambiente, che avrebbe qualificato la struttura ricorrente come “mostra faunistica permanente”.

Le appellanti hanno sottolineato che l’articolo 6, comma 6, della legge n. 150/1992 prevede che alcune strutture siano esentate dal divieto di detenzione di animali pericolosi mediante un apposito provvedimento rilasciato sulla base dei criteri generali fissati previamente dalla Commissione scientifica CITES.

In alcuni casi si esprime la Commissione CITES stessa, incardinata presso il Ministero dell’ambiente (lett. a - giardini zoologici, acquari e delfinari, aree protette, parchi nazionali), in altri si esprimono le Prefetture competenti per territorio (lett. b - circhi e mostre faunistiche permanenti o viaggianti)

Ne deriva che l’autorità competente ad autorizzare le mostre faunistiche alla detenzione di animali pericolosi è la Prefettura territoriale e non la Commissione scientifica CITES.

Il Parco faunistico Piano dell’Abatino – a differenza di quanto ritenuto dal TAR – all’epoca di cui si verte non era in possesso di alcun provvedimento prefettizio adottato ai sensi del comma 6, lettera b), dell’articolo 6 della legge n. 150/1992; né risultava titolare delle autorizzazioni previste dagli artt. 69 ed 80 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza per l’attività di mostra faunistica, che devono essere rilasciate dal Comune competente per territorio.

Risulta invece che la struttura sia stata dichiarata idonea alla detenzione di animali pericolosi dalla Commissione scientifica CITES, ai sensi dell’art. 6, comma 6, lettera a), quale giardino zoologico con i seguenti provvedimenti:

- prot. 19992 del 10 novembre 1999 “per le strutture e quegli esemplari ivi allocati”; dal verbale della riunione risulta che la struttura sia stata qualificata giardino zoologico (pag.3);

- prot. 8033 del 2 maggio 2002, per la detenzione di una coppia di linci europee;

- prot. 18948 del 22 luglio 2005, per la detenzione di otto individui di macaca tonkeana.

I richiamati provvedimenti hanno un’efficacia limitata alla detenzione degli esemplari in essi menzionati e non costituiscono una generale autorizzazione alla detenzione di ogni specie di animali pericolosi o di un numero indefinito di esemplari.

In ogni caso siffatti provvedimenti, con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 73 del 2005, non sono più efficaci.

I giardini zoologici di cui all’art. 6, comma 6, lettera a), della legge n. 150/1992, erano infatti tenuti ai sensi dell’art. 10 del cit. d.lgs n. 73/2005 a dotarsi entro i successivi due anni della licenza di giardino zoologico prevista dall’articolo 4 del decreto medesimo, licenza che sostituisce l’idoneità alla detenzione degli animali pericolosi rilasciata dalla Commissione scientifica CITES ai sensi della legge n. 150/1992.

In alternativa, sussistendo alcuni requisiti specifici, era possibile fare richiesta di “esclusione” ai sensi dell’articolo 2 dall’ambito di applicazione del decreto.

Il provvedimento di idoneità rilasciato dalla Commissione scientifica CITES ad una struttura qualificata come giardino zoologico ai sensi della legge n. 150/1992 non può oggi essere considerato un titolo idoneo alla detenzione di animali pericolosi, a meno che sia in corso presso il Ministero dell’ambiente l’iter amministrativo finalizzato al rilascio della licenza di giardino zoologico o di esclusione dalla normativa sugli zoo, iniziato entro i termini previsto dall’art. 10 del decreto.

Nessuno dei predetti procedimenti è attualmente in corso.

Per quanto poi riguarda la c.d. “esenzione” della struttura dalla applicazione del d.lgs. n. 73/2005 rilasciata dal Ministero dell’ambiente con nota prot. 3695 del 15 gennaio 2013 – allegata dalla ricorrente e richiamata dalla ASL – i Ministeri appellanti hanno precisato che siffatta nota non è un provvedimento di esenzione bensì una comunicazione informativa inviata al Parco, con la quale veniva fatto presente che ai sensi dell’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 73/2005, le strutture dedite alla cura della fauna selvatica di cui alla legge 11 febbraio 1992, n. 157 (i Centri di recupero), non ricadono entro l’ambito di applicazione della disciplina degli zoo. 

Tale “non applicazione” è tuttavia limitata alle strutture che detengono animali selvatici autoctoni feriti che necessitano di cura e soccorso (disciplinata dalla l. n. 157/1992).

Peraltro, secondo la normativa testé richiamata, gli esemplari autoctoni curati devono essere rilasciati in natura non appena guariti (così come previsto dall’art. 4, comma 6 della cit. l. n. 157 del 1992).

Diversamente, la detenzione di fauna esotica pericolosa (come nel caso dei Macaca fascicularis) è disciplinata la legge n. 150/1992, ovvero dal d.lgs. n. 73/2005.

Pertanto, per detenere animali esotici pericolosi, la struttura deve acquisire la licenza di giardino zoologico, di cui all’art. 4 del decreto n. 73 del 2005, ovvero la licenza all’esercizio di mostra faunistica e l’idoneità prefettizia alla detenzione di animali pericolosi di cui all’art. 6, comma 6, lettera b), della legge 150/1992.

Nel secondo caso, inoltre, è necessaria anche l’acquisizione del provvedimento di esclusione di cui all’art. 2, comma 2, del d.lgs. 73/2005 e cioè di un decreto interdirettoriale adottato con provvedimento del Ministero dell’ambiente, di concerto con i Ministeri della salute e delle Politiche agricole e forestali, acquisito il parere della Commissione scientifica CITES, in quanto la mostra faunistica è una struttura che espone al pubblico animali selvatici.

Nel caso di specie, alla struttura appellata non è stato rilasciato alcun provvedimento di esclusione dalla normativa sui giardini zoologici contenuta nel d.lgs. n. 73 del 2005.

Anche l’autorizzazione alla detenzione di animali oggetto di provvedimento di sequestro o confisca ai sensi del D.M. 2 novembre 2006, rilasciata dal Ministero della Salute con decreto n. 5 del 5 dicembre 2007, non è utile ai fini di cui trattasi.

Le Amministrazioni appellanti hanno infatti sottolineato che, da un lato, l’appartenenza degli esemplari alle specie pericolose per la salute e l’incolumità pubblica comporta in ogni caso l’applicazione della legge n. 344/1997 e l’affidamento degli esemplari ad uno dei centri attivati dal Ministero dell’ambiente; dall’altro che gli esemplari di Macaca Fascicularis sono stati confiscati per violazione della normativa CITES e non per violazione delle disposizioni sul maltrattamento degli animali contenute nel codice penale

Ne consegue che non sono applicabili al caso di specie le disposizioni contenute nel Titolo IX-bis del codice penale e l’articolo 19 quater delle disposizioni di attuazione del codice penale, in base alle quali gli esemplari confiscati per maltrattamento vanno affidati ad associazioni individuate dal Ministero della salute.

Per tale ragione - a seguito della comunicazione effettuata il 30 agosto 2019 dagli originari ricorrenti al Ministero della salute (nota prot. in ingresso del Ministero n. 23072 del 3 settembre 2019) – il Ministero medesimo con nota prot. n. 23999 del 16 settembre 2019 ha comunicato all’ASL di Rieti la limitazione del Parco faunistico all’affidamento dei soli animali domestici sequestrati. 

Del pari irrilevante è l’autorizzazione alla detenzione temporanea e successiva liberazione di fauna selvatica in difficoltà (ai sensi della legge della Regione Lazio n. 17 del 1995) rilasciata l’8 maggio 2017.

Le strutture dedite alla cura della fauna selvatica di cui alla legge 11 febbraio 1992, n. 157, sono autorizzate unicamente a detenere e poi mettere in libertà animali selvatici autoctoni feriti, che necessitano di cura e soccorso.

Ne consegue, altresì, l’irrilevanza della circostanza, pure invocata dagli originari ricorrenti, che, all’epoca di cui trattasi, fosse in via di completamento il procedimento di autorizzazione alla detenzione di specie esotiche di cui alla legge della Regione Lazio n. 89 del 1990.

Le Amministrazioni appellanti hanno sottolineato che le carenze evidenziate sono state rilevate anche nel corso della riunione tenutasi presso la Prefettura di Rieti il 15 febbraio 2019.

Dal verbale depositato in atti, emerge chiaramente che all’esito della riunione l’Associazione originaria ricorrente ha preso l’impegno di ritirare la richiesta di integrazione dell’idoneità rilasciata dalla Prefettura di Rieti ai sensi dell’art. 6, comma 3, della legge n. 150/1992 ed avviare l’iter amministrativo appropriato, finalizzato all’acquisizione del provvedimento di esclusione dall’applicazione del d.lgs. n. 73/2005, rilasciato dal Ministero dell’ambiente, propedeutico all’ottenimento del permesso di esercizio dell’attività di mostra faunistica permanente e dell’idoneità prefettizia alla detenzione di animali pericolosi, di cui all’art. 6, comma 6, lettera b) della legge n. 150/1992.

3. L’Associazione appellata e il signor De Marco si sono costituiti in giudizio per resistere, significando, in primo luogo, che dopo la notifica dell’appello sono stati adottati due nuovi provvedimenti autorizzatori, di rilievo nella fattispecie:

- il nulla osta della Prefettura Rieti alla detenzione di specie animali pericolose del 9 novembre 2020, con il quale il Parco dell’Abatino è stato dichiarato struttura idonea exart. 6, comma 6, lett. b), della legge n. 150 del 1992;

- l’autorizzazione unica rilasciata in data 25 novembre 2020 dal Comune di Poggio San Lorenzo per la detenzione di specie animali pericolose ed esotiche.

3.1. Gli appellati hanno poi eccepito, in ragione del conseguimento di tali autorizzazioni, l’“inammissibilità” del ricorso in appello in quanto il provvedimento annullato in primo grado risulterebbe ulteriormente viziato (in via “sopravvenuta”) per il rilascio delle nuove autorizzazioni.

3.2. Una ulteriore ragione di inammissibilità risiederebbe nel fatto che la struttura individuata dal Ministero dell’Ambiente quale affidataria dei macachi non avrebbe l’autorizzazione alla detenzione di animali pericolosi, di cui all’art. 6, comma 6, lett. b), della l. n. 150 del 1992.

In ogni caso, l’art.4, comma 11, della l. n. 344/1997, invocato dalle Amministrazioni appellanti, prevede soltanto un’autorizzazione di spesa e non introduce alcuno specifico regime autorizzatorio ai fini dell’affidamento di cui trattasi.

I centri finanziati, a cui fa riferimento la legge 344/1997, sono quelli “di cui alla legge 7 febbraio 1992, n. 150”, e cioè quelli che hanno l’autorizzazione del Prefetto.

3.3. Sarebbe infine causa di inammissibilità dell’appello anche il fatto che in esso non vengano articolate difese sul ricorso di primo grado.

4. Gli appellati hanno poi articolato le proprie deduzioni difensive nel merito, sottolineando, in particolare, che non sarebbe stato oggetto di critica il capo della sentenza con cui il TAR ha evidenziato (par. 2.5, diritto) che “anche in relazione alla lunga permanenza degli esemplari di fauna selvatica presso la struttura ricorrente, e all’atteggiamento sempre collaborativo della medesima con il servizio Veterinario per la risoluzione delle criticità e problematiche che hanno interessato la gestione degli animali selvatici ed esotici della provincia di Rieti (vedi nota ASL Rieti, cit.), deve ritenersi che, allo stato, l’odierna ricorrente risulti pienamente idonea, sul piano autorizzatorio, ad essere affidataria e a detenere gli esemplari di Macaca Fascicularis, per cui è controversia. Risulta peraltro in via di completamento anche l’iter per il rilascio dell'autorizzazione ai sensi della L.R. 89/90'.

5. Essi hanno poi riproposto i motivi già articolati in primo grado ed assorbiti dal TAR.

6. L’appello, infine, è stato trattenuto in decisione ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020.

7. In via preliminare, va rilevata l’infondatezza delle eccezioni sollevate dalla parte appellata.

7.1. In primo luogo, ai fini della procedibilità dell’appello, sono irrilevanti le autorizzazioni conseguite dal Giardino Faunistico di Piano dell’Abatino nel corso del 2020. 

Infatti, la legittimità di un provvedimento deve essere valutata alla luce del contesto fattuale e giuridico esistente all’epoca della sua adozione, secondo il noto brocardo “tempus regit actum”.

7.2. La seconda “eccezione” sollevata dagli appellati non è realmente tale, poiché essa ripropone, sostanzialmente, le argomentazioni dell’impugnativa di primo grado volte a censurare il fatto che la struttura che dovrebbe ospitare gli animali forzosamente trasferiti con il provvedimento annullato dal TAR non avrebbe l’autorizzazione alla detenzione di animali pericolosi.

Al riguardo, si rinvia pertanto al par. 11 della presente decisione.

7.3. E’ infine parimenti irrilevante la circostanza che le Amministrazioni appellanti non abbiano confutato i motivi del ricorso di primo grado che sono stati assorbiti dal TAR, poiché, rispetto ad essi, non si è verificata alcuna soccombenza.

8. Nel merito l’appello è fondato e va pertanto accolto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

9. Giova richiamare il quadro normativo di riferimento, peraltro puntualmente delineato dal TAR.

9.1. La legge 8 luglio 1986, n. 349, istitutiva del Ministero dell’Ambiente, prevede all’art. 1, comma 5, che “Il Ministero promuove e cura l’adempimento di convenzioni internazionali, delle direttive e dei regolamenti comunitari concernenti l'ambiente e il patrimonio naturale”. 

Una delle convenzioni internazionali di cui il Ministero dell’Ambiente deve curare l’adempimento è la Convenzione di Washington sul commercio internazionale delle specie di fauna e flora selvatiche minacciate di estinzione (CITES), siglata nel 1973 e ratificata dall’Italia con la legge n. 874 del 19 dicembre 1975. 

L’articolo VIII della Convenzione CITES stabilisce che gli esemplari vivi confiscati devono essere affidati all’Autorità di Gestione dello Stato che dispone la confisca; tale Autorità dispone, previa consultazione con lo Stato di provenienza, l’invio dell’esemplare presso tale Stato oppure il ricovero presso un centro di recupero (rescue center) o un’altra struttura che l’Autorità ritenga idonea ed in linea con le finalità della Convenzione. 

L’Autorità di Gestione, nell’adottare le predette misure di disposizione, può avvalersi del parere dell’Autorità Scientifica o, in alternativa, del Segretariato CITES; la Convenzione riconosce all’Autorità di Gestione dello Stato che dispone la confisca la piena libertà di scelta tra le alternative possibili, nell’interesse della Convenzione e dell’esemplare.

La Convenzione CITES è stata attuata all’interno dell’Unione Europea attraverso regolamenti direttamente applicabili agli Stati membri:

- il Regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio, del 9 dicembre 1996, i cui Allegati contengono un elenco delle specie soggette al commercio disciplinato; all’art. 16, esso stabilisce che l’esemplare confiscato è affidato all’organo di gestione delle Stato membro nel cui territorio è avvenuta la confisca, il quale:

1) previa consultazione dell’autorità scientifica di tale Stato membro, colloca o dispone altrimenti l’esemplare alle condizioni che ritenga appropriato e secondo gli obiettivi e le disposizioni della Convenzione e del Regolamento;

2) nel caso di un esemplare vivo introdotto nella Comunità, può, previa consultazione con lo Stato da cui esso è stato esportato, restituire l’esemplare a tale Stato a spese della persona che ha commesso l’infrazione.

Il Regolamento riconosce all’Autorità di Gestione dello Stato che dispone la confisca la piena libertà di scelta tra le alternative possibili;

- il Regolamento di attuazione (CE) n. 865/2006 della Commissione, del 4 maggio 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 338/97.

Ai sensi del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, così come aggiornato dal Decreto legislativo 6 dicembre 2002, n. 287, e dell’articolo 8 della legge n. 150 del 1992, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare è l’Autorità di Gestione CITES in Italia, e cura l’adempimento della Convenzione di Washington.

L'Autorità di Gestione CITES è incardinata presso la Direzione generale per la protezione della natura e del mare del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, e cura l’adempimento della Convenzione di Washington: i reati relativi all'applicazione in Italia della Convenzione e dei Regolamenti comunitari, sono disciplinati dalla legge 7 febbraio 1992, n. 150.

La medesima legge, all’art. 4, dispone che in caso di violazione dei divieti contenuti negli articoli 1 e 2 della legge è sempre disposta la confisca degli esemplari; le spese di mantenimento sono a carico del soggetto destinatario del provvedimento di confisca.

A seguito della confisca di esemplari vivi, viene disposto, sentita la Commissione scientifica CITES, nel seguente ordine di priorità: 

a) il loro rinvio, a spese dell’importatore, allo Stato esportatore;

b) l’affidamento a strutture pubbliche o private, anche estere;

c) la vendita, limitatamente agli esemplari iscritti negli allegati B e C, mediante asta pubblica, a condizione che tali esemplari non siano destinati direttamente o indirettamente alla persona fisica o giuridica, alla quale sono stati sequestrati o confiscati, ovvero che ha concorso all'infrazione.

Secondo il quadro normativo stabilito dalla Convenzione CITES, dal Regolamento 338/1997 e dalla legge n. 150/1992, è l’Autorità di Gestione CITES del Ministero dell’Ambiente a disporre l’affidamento dell’esemplare, secondo le alternative contemplate nell’art. 4 della legge n. 150/92, che ricalcano la Convenzione ed il Regolamento, dopo aver acquisito il parere della Commissione Scientifica CITES e tenendo nel debito conto sia gli obiettivi che le disposizioni della Convenzione CITES e del Regolamento n. 338/97.

Per ospitare adeguatamente un esemplare confiscato protetto dalla Convenzione CITES, una struttura deve:

- fornire uno spazio di detenzione adeguatamente arricchito, che fornisca all’esemplare condizioni di vita compatibili con le esigenze e le abitudini della specie, e, al tempo stesso, gli impedisca di evadere nel territorio circostante (per salvaguardare la biodiversità locale);

- garantire adeguata assistenza sanitaria sia per le patologie ordinarie, sia nei casi in cui l’esemplare abbia patito gravi conseguenze fisiche o comportamentali a causa delle condizioni di trasporto o detenzione e, pertanto, necessiti di riabilitazione.

Il Ministero dell’ambiente garantisce (e ne è responsabile) che gli esemplari CITES confiscati siano detenuti nel rispetto della Convenzione e del Regolamento n. 338/97.

9.2. L’art. 6 della legge n. 150/1992 – che vieta la detenzione di animali pericolosi – stabilisce che alcune specie di mammiferi e rettili costituiscono un pericolo per la salute e per l’incolumità pubblica e ne proibisce, di conseguenza, la detenzione, sanzionando penalmente la violazione del divieto.

Le specie “pericolose” sono identificate nell’elenco allegato al decreto del Ministro dell’Ambiente 19 aprile 1996, adottato ai sensi della legge n. 150/1992.

Le strutture che possono detenere animali pericolosi sono definite dalla legge n. 150/1992 e dal d.lgs. n. 73/2005. 

Tali strutture sono:

- i giardini zoologici; gli acquari; i delfinari in possesso della licenza di giardino zoologico;

- le aree protette e i parchi nazionali dichiarati idonei dalla Commissione scientifica CITES, sulla base dei criteri generali fissati previamente dalla Commissione stessa;

- i circhi e le mostre faunistiche permanenti o viaggianti, dichiarati idonei dalle Prefetture competenti per territorio, sulla base dei criteri generali fissati previamente dalla Commissione scientifica CITES;

- le istituzioni scientifiche e di ricerca iscritte nel registro delle Istituzioni scientifiche CITES;

- gli allevamenti di fauna selvatica autoctona autorizzati ai sensi della legge n. 157/1992 (limitatamente agli esemplari di specie autoctone);

- i Centri di recupero per animali selvatici autoctoni, autorizzati ai sensi della legge n. 157/1992 (limitatamente agli esemplari di specie autoctone).

La violazione del divieto è sanzionata penalmente; gli esemplari detenuti illegittimamente sono confiscati.

Il legislatore ha poi previsto l’istituzione di appositi Centri per la detenzione di animali pericolosi sequestrati e confiscati attivati dal Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi della legge n. 344 del 1997, art. 4, comma 11.

Al riguardo, va peraltro precisato che tale ultima disposizione – diversamente da quanto sembrano sostenere i Ministeri appellanti - si è limitata a prevedere l’attivazione di tali Centri (e il relativo finanziamento), ma non ha disciplinato una ulteriore autorizzazione rispetto a quelle in precedenza elencate, né ha riservato ai centri medesimi l’affidamento degli esemplari confiscati.

A tal fine è peraltro sempre necessario il parere della Commissione CITES, che si esprime sulla idoneità della struttura individuata dal Ministero dell’Ambiente.

9.3 La specie Macaca fascicularis è una specie protetta dalla Convenzione CITES e dal Regolamento (CE) n. 338/97, in quanto iscritta nell’Allegato B del Regolamento.

Essa rientra altresì nel divieto generale di detenzione di animali pericolosi, previsto dall’articolo 6 della legge n. 150/1992, in quanto inserita nell’Allegato A del D.M. 19 aprile 1996.

10. Ciò posto, risulta dagli atti di causa che l’appellata Associazione abbia conseguito per la prima volta il nulla osta prefettizio alla detenzione di animali pericolosi, ai sensi dell’art. 6, comma 6, lett. b) della l. n. 150 del 1992, solo in data 9 novembre 2020, e quindi successivamente all’adozione degli atti impugnati.

Successivamente, in data 25 novembre 2020, essa ha conseguito anche l’autorizzazione del Comune di Poggio San Lorenzo.

In precedenza, come fatto rilevare dalle Amministrazioni appellanti, l’Associazione risultava in possesso esclusivamente dell’autorizzazione prefettizia di cui all’art. 6, comma 3, della l. n. 150 del 1992, rilasciata nel 1999, relativa alla detenzione degli esemplari posseduti a quella data (indicati nel provvedimento) e non già in forma stabile, quale mostra faunistica permanente.

Quanto poi all’ “esenzione” dall’applicazione del d.lgs. n. 73 del 2005, la nota del 15 gennaio 2013 del Ministero dell’Ambiente, esibita in atti, non riveste valenza provvedimentale, poiché si tratta di una mera comunicazione con la quale l’Associazione odierna appellata veniva informata che la domanda di esenzione, presenta nella qualità di Centro di recupero della fauna selvatica, non poteva “essere presa in esame in quanto i centri di recupero sono ex lege [...] esclusi dal campo di applicazione” del richiamato compendio normativo.

Le strutture che detengono animali selvatici autoctoni feriti che necessitano di cura e soccorso rientrano infatti nell’ambito di applicazione della legge n. 157/1992, così come definito dall’art. 2.

Pertanto, per detenere animali esotici pericolosi la struttura deve acquisire la licenza di giardino zoologico, di cui all’art. 4 del d. lgs. n. 73/2005, o il provvedimento di esclusione di cui all’art. 2, comma 2, del medesimo decreto e cioè un provvedimento interdirettoriale, adottato dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, di concerto con i Ministeri della salute e delle politiche agricole e forestali, acquisito il parere della Commissione scientifica CITES, la quale verifica che il numero di esemplari o di specie posseduto dalla struttura richiedente non sia significativo ai fini del perseguimento delle finalità della Direttiva Zoo 1999/22/CE e del d.lgs. 73/2005. 

Dopo avere acquisito tale provvedimento, la struttura potrà richiedere la licenza di esercizio di mostra faunistica e l’idoneità prefettizia alla detenzione di animali pericolosi ai sensi dell’art. 6, comma 6, lettera b), della più volte citata legge 150/1992.

In sostanza, all’epoca di cui trattasi, il Parco faunistico Piano dell’Abatino non risultava in possesso di un idoneo titolo autorizzativo, che la legittimasse alla detenzione in via stabile di esemplari appartenenti a specie pericolose per la salute e l’incolumità pubblica o di animali esotici (quali sono gli esemplari di Macaca fascicularis).

Conseguentemente, gli esemplari confiscati non avrebbero potuto essere affidati in via definitiva all’Associazione appellata e ciò, indipendentemente dall’idoneità, in concreto, della struttura ovvero dalla valutazione circa l’attuale condizione degli animali che essa aveva ricevuto in custodia temporanea.

Al riguardo, va soggiunto che il passaggio della sentenza impugnata (par. 2.5) in precedenza riportato - che, a dire dell’Associazione appellata, non sarebbe stato censurato dalle Amministrazioni appellanti - non ha alcuna autonomia, ma rappresenta una argomentazione rafforzativa dei capi precedenti, basati sull’erroneo convincimento espresso dal primo giudice che la pluralità di autorizzazioni possedute dalla originaria ricorrente la rendesse pienamente idonea “sul piano autorizzatorio ad essere affidataria e a detenere” anche gli esemplari di Macaca Fascicularis di cui trattasi.

11. L’assenza, in capo all’Associazione originaria ricorrente, delle autorizzazioni necessarie all’affidamento in via definitiva degli esemplari confiscati comporta altresì che, a ben vedere, gli ulteriori motivi del ricorso di primo grado, assorbiti dal primo giudice e riproposti in appello - essenzialmente volti a contestare l’idoneità del Centro di accoglienza individuato dal Ministero dell’Ambiente – risultano inammissibili per difetto di legittimazione, non risultando all’epoca l’Associazione appellata titolare di un interesse protetto dall’ordinamento in materia di detenzione di specie animali esotiche pericolose.

Resta tuttavia fermo che – poiché oggi il Parco faunistico di Piano dell’Abatino asserisce di avere acquisito i titoli abilitativi necessari - siffatta sopravvenuta circostanza dovrà essere adeguatamente valutata dal Ministero dell’Ambiente al fine di stabilire la sorte degli esemplari di Macaca fascicularis tuttora ospitati dalla struttura, avuto primario riguardo al benessere degli animali.

12. Per quanto appena argomentato, l’appello deve essere accolto.

Dall’accoglimento consegue, in riforma della sentenza impugnata, la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti di primo grado.

Sembra tuttavia equo, in ragione della natura sensibile degli interessi coinvolti, compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, n. 5301 del 2020, di cui in premessa, lo accoglie e, per l’effetto, respinge il ricorso e i motivi aggiunti instaurati in primo grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2021 – tenutasi in videoconferenza da remoto - con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Alessandro Verrico, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Michele Pizzi, Consigliere

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Silvia MartinoLuigi Maruotti
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO