| Catalogo libri | Rivista | Distribuzione | Formazione | SABATO   27  MAGGIO AGGIORNATO ALLE 13:40
Testo del provvedimento

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L’entrata in vigore del primo codice di giustizia contabile: osservazioni e riflessioni a prima lettura
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di

VALENTINA GIOMI


1.‐ La complessità procedimentale nella formazione del primo codice processuale contabile: può essere garanzia di un risultato migliore?

La delega governativa per l’ambizioso disegno di riforma del sistema processuale contabile, comprensivo di un profondo riassetto di ogni forma di tutela contenziosa portata dinnanzi alla magistratura contabile, nonché di una indispensabile armonizzazione del sistema processuale al diritto positivo, è apparsa, fin dalla prima lettura, impegnativa, complessa e strutturata su più livelli di intensità. Dalla copiosa articolazione e dal tenore dell’art. 20 della legge di riforma Madia si comprende già ad un primo impatto che l’esercizio della successiva delega avrebbe investito l’Esecutivo non di un compito di mera ricognizione formale dell’esistente cui far seguire il necessario aggiornamento, ma di una messa a sistema di ambiti spesso disorganici, incompleti ed ancorati a meccanismi normativi lacunosi, datati e di difficile armonizzazione con gli attuali principi e garanzie costituzionali del giusto processo.   Il disegno parlamentare, pensato su impulso governativo ed attuato con delega all’esecutivo attraverso un complicato sistema di esercizio della stessa, che trova il suo punto di chiusura non più soltanto nell’adozione del corpo normativo delegato, ma anche nell’intervento correttivo e/o integrativo eventualmente disposto, sempre dall’esecutivo, fino a due anni successivi alla entrata in vigore del testo originariamente adottato, viene realizzato attraverso la predisposizione di un testo unitario che operi attraverso la composizione delle molteplici disposizioni vigenti, secondo lo strumento codicistico, così come recentemente valorizzato anche dallo stesso Consiglio di Stato. Scelta, quest’ultima, portata avanti dallo stesso legislatore delegato e fortemente voluta dalla Commissione “tecnica”, ma non così scontata, attesa la neutralità della legge delega.  Il compito di redigere un “Codice di giustizia contabile” viene affidato ad una Commissione tecnica, istituita a “a costo zero” presso il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Essa è composta da esperti della materia, nonché da giudici contabili ed avvocati del libero foro e dell’Avvocatura generale dello Stato, secondo il modello già sperimentato, fra gli altri casi, anche per la formazione del codice del processo amministrativo4 . L’affidamento della formazione del nuovo testo normativo a soggetti altamente specializzati nella materia viene ritenuto maggiormente idoneo ad assicurare la formazione di un complesso normativo dotato di un elevato grado di tecnicismo, che solamente soggetti professionalmente caratterizzati da una dimostrata conoscenza ed esperienza su simili ambiti, avrebbero potuto garantire. Sullo schema di decreto redatto dalla Commissione tecnica si sarebbero, poi, dovute pronunciare, con parere non obbligatorio, ma senza dubbio non privo di influenza, le Sezioni riunite della Corte dei conti, oltre alle competenti Commissioni parlamentari: analogamente a quanto previsto per l’iter di formazione del codice del processo amministrativo, laddove il parere del Consiglio di Stato si è rivelato, per certi aspetti, centrale in relazione a determinate questioni di rilevante preponderanza, anche per il Codice della giustizia contabile è stata seguita la strada dell’affidamento di una fase consultivo‐istruttoria reputata idonea al perfezionamento del complesso meccanismo della delega, ad un organo “rationemateriae” competente, secondo quanto normativamente previsto per tutti i casi in cui siano varati provvedimenti legislativi in grado di incidere sulle attribuzioni, sull’ordinamento o sulle funzioni della Corte dei conti. In ottemperanza a quanto disposto dal comma 5 dell’art. 20 della legge delega, infatti, le Sezioni riunite della Corte dei conti hanno fornito il loro complesso ed articolato parere sullo schema di decreto approvato, in prima lettura, nel corso della seduta del Consiglio dei ministri del 30 giugno u.s.5 , in tal modo introducendo elementi critici e proposte di modifica allo schema presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri; la seguente versione del decreto, proposta nella seduta del Consiglio dei ministri del 10 agosto u.s. ed approvata definitivamente, senza modifiche, nel testo emanato dal Presidente della Repubblica in data 26 agosto, sarà formulata proprio secondo parte dei rilievi forniti dal supremo organo della magistratura contabile. A completamento dell’articolato iter di formazione legislativa gli interessanti elementi emergenti dalla Relazione illustrativa di accompagnamento allo schema del codice, dal dossier di documentazione fornito dal Servizio Studi e dalla Relazione sulle quantificazioni: un meccanismo di normazione complesso, quello prescelto per la formazione del codice della giustizia contabile, che consente di mettere in luce come in ogni passaggio si annidi il rischio di un mutamento, per difetto o per eccesso, dello schema primario, già formulato, come vedremo, in modo non perfettamente sovrapponibile alla delega originaria.

2.‐  Il metodo ed il merito seguiti nella formazione del Codice di giustizia contabile.

Il meditato lavoro della Commissione incaricata ha impostato lo schema del Codice di giustizia contabile, portato in prima lettura al Consiglio dei ministri a fine giugno scorso, secondo alcune delle principali linee direttive indicate nella delega. L’estrema ampiezza e la eccessiva genericità della delega, ha infatti inevitabilmente costretto il legislatore delegato ad optare per alcune scelte di merito, oltre che di metodo, attesa la impossibilità di tradurre in precetti normativi concreti e specifici gli oltre 14 criteri direttivi imposti, cui avrebbero dovuto aggiungersi i criteri generali previsti per ogni intervento di semplificazione normativa. Nella scelta di metodo, come rilevato, ha prevalso il ricorso allo strumento codicistico, ritenuto, come si legge nella relazione di accompagnamento allo schema del decreto, il più idoneo a soddisfare la portata “innovativa”, se non addirittura “rivoluzionaria” dell’opera di armonizzazione e di riassetto svolta, dal momento che assicura completezza, sistematicità e chiarezza delle deleghe. La logica di semplificare al fine di realizzare una messa a sistema che consentisse di raccogliere la copiosa e datata normazione previgente, per armonizzarla con i principi comuni a tutte le giurisdizioni, senza, però alterare la tipicità del contesto contabile, ha accompagnato l’intera opera di codificazione, nella quale, appunto, si è risolto anche il problema del ridimensionamento della portata del rinvio esterno alle norme processual civilistiche del codice di rito. La relazione di presentazione dell’opera di codificazione preliminarmente evidenzia lo spirito con cui è stata interpretata la ratio della delega e, soprattutto, a cui dovrebbe ricondursi l’intero assetto del codice: una logica volta a rafforzare gli strumenti di difesa e di protezione delle finanze pubbliche erariali in funzione della difesa degli interessi della collettività e del potenziamento della legalità e della buona amministrazione, ma anche una logica volta a preservare le garanzie difensive dei soggetti coinvolti in questo peculiare rapporto processuale davanti ad un giudice amministrativo speciale e ad assicurare idonee forme di “collaborazione” verso soluzioni più utili per entrambi e più in linea con lo spirito complessivo del sistema: a titolo esemplificativo, di primario rilievo spiccano, fin da subito, le norme dedicate all’istruttoria del Procuratore contabile, anche mediante l’avvalimento di nuove forme di collaborazione (su delega) dei soggetti di vertice delle amministrazioni coinvolte nell’indagine contabile; la riorganizzazione delle norme poste a tutela dei crediti dell’erario e le norme sulla tutela cautelare, così come significative appaiono le norme dedicate ai riti speciali ed al procedimento per responsabilità sanzionatoria pecuniaria o, ancora, quelle dettate in funzione deflativa del contenzioso. Le norme evidenziate, peraltro, divengono centrali anche nell’analisi di quantificazione con cui il Servizio di Bilancio dello Stato presso la Camera dei Deputati ha effettuato il consueto esame di quantificazione finanziaria del provvedimento anche in relazione all’analisi normativa del testo: la verifica degli effetti finanziari di un provvedimento che, come in più occasioni precisato nella delega, contiene la clausola di invarianza finanziaria, non può che coinvolgere l’analisi dell’impatto delle scelte varate dal codice (con particolare attenzione per gli istituti di nuova creazione o di nuova regolamentazione rispetto al passato) sul contesto generale in cui si trova ad operare, per valutare se, effettivamente, le novelle possano essere sostenibili con il personale, i mezzi e le risorse vigenti e, soprattutto, se possano condurre ad un generale risparmio di risorse pubbliche. La valutazione operata si conclude con un placet generalizzato, in cui non mancano, però, rilievi critici sia con riferimento all’effettività del risparmio ipotizzato con le procedure abbreviate di definizione del danno erariale, sia con riferimento alle difficoltà di perseguimento degli ambiziosi obiettivi connessi alla informatizzazione delle procedure (compresa la creazione di un’anagrafe degli agenti contabili). Quanto al primo aspetto, si fa notare come la relazione tecnica, non comprovando a sufficienza la stretta interconnessione fra la riduzione dell’importo del danno erariale a seguito di procedura agevolativa e la certezza dell’introito a carico dello Stato, non assicuri la clausola di invarianza finanziaria; mentre in relazione all’altro rilievo si chiedono approfondimenti circa il rispetto dell’invarianza finanziaria connessa alla digitalizzazione dei processi mediante l’impiego di tecnologie dell’informazione e della comunicazione, poiché spesso i supporti tecnici (e di adeguata preparazione del personale) non sempre sono già presenti o disponibili presso le strutture. Approfondendo gli aspetti di merito del Codice del processo contabile si può preliminarmente notare come l’impostazione prescelta per la redazione del Codice non sia, almeno sotto un profilo formale, affatto diversa da quella seguita per il Codice del processo amministrativo. La struttura dello schema presentato al Governo per l’esame preliminare è complessa e si compone di un articolato iniziale (con cui si approvano gli allegati e se ne fissa l’entrata in vigore) e tre distinti allegati (il primo contiene il Codice della giustizia contabile; il secondo le norme di attuazione ed il terzo le norme transitorie e le abrogazioni). Il Codice si sviluppa, all’interno dell’allegato I, su otto parti distinte che, dopo essersi occupate di dettare i principi generali comuni a tutti i contesti processuali e dopo aver inquadrato il riparto della giurisdizione e della competenza della Corte dei conti, forniscono la disciplina per i singoli tipi di giudizio; a seguire le norme riguardanti le impugnazioni e la disciplina delle esecuzioni; chiudono il Codice le disposizioni transitorie e finali. Già ad una prima lettura il Codice, dotato di un’innegabile struttura articolata, offre spunti riflessivi interessanti per quanto concerne numerosi elementi di novità che sono stati introdotti all’interno del tessuto normativo. Oltre, però, alla suggestione derivante dal trovarsi, per la prima volta e dopo decenni, di fronte alla prima opera che raggruppi in modo organico tutte le forme contenziose (comprensive dei giudizi ad istanza di parte) che si possono svolgere dinnanzi alla Corte dei conti, l’analisi merita approfondimenti differenti, che vanno al di là della valutazione positiva dell’impatto complessivo dell’intera opera. Molto spesso, infatti, dietro la poderosa opera di riordino ed aggiornamento della normativa vigente, si rinviene una “ mera ratio” di ricognizione dell’esistente, priva di caratteri di innovatività: molte delle disposizioni contenute nei singoli procedimenti previsti per i tipi di giudizio esperibili dinnanzi alla Corte dei conti erano già applicate in ambito processuale poiché contenute in disposizioni esistenti. Ciò, ad esempio, vale, almeno in gran parte, per i giudizi di conto, per quelli pensionistici e per quelli ad istanza di parte, le cui norme disciplinanti, già esistenti, vengono semplificate, razionalizzate e messe a sistema. Lo stesso non può dirsi, invece, per i giudizi di responsabilità, per i quali, come sarà osservato, viene profondamente rivista ed ampliata la struttura processuale esistente, in una logica di potenziamento delle garanzie del soggetto presunto responsabile e, più in generale, dell’intero iter processuale, a partire dalla fase preliminare. In sintesi, a prescindere dall’esame specifico dei singoli rilievi innovativi che hanno investito i diversi giudizi davanti alla Corte dei conti e, nell’ambito di ciascuno di essi, delle varie fasi processuali in cui essi si articolano, merita piuttosto verificare se la portata innovativa delle singole disposizioni che hanno completato il tessuto normativo esistente o lo hanno aggiornato, sia realmente coerente con le logiche di fondo della riforma del processo contabile (anche in armonia con la delega parlamentare), oppure se il sistema di giustizia contabile mantenga quale profilo di specialità che rappresenta, al tempo stesso, la ragione della sua esistenza ed il limite verso le garanzie di un modello di giusto processo. Pertanto le suggestioni emerse “a prima lettura” non possono che muovere da un preliminare esame della logica seguita nell’interpretazione delle larghe maglie della legge Madia, per portare ad emersione gli obiettivi ritenuti primari e quelli rimasti in ombra.  

3. Qualche riflessione finale sul Codice approvato, anche alla luce dei rilievi espressi nel parere delle Sezioni riunite della Corte dei conti.

Ripercorrendo l’articolata Relazione diaccompagnamento allo schema di decreto presentato al Governo, emerge come la Commissione, nell’interpretazione della complessa delega, abbia incentrato l’attenzione sulla necessità di costruire un modello processuale che fosse rispettoso delle garanzie del giusto processo. Per questo non meraviglia la scelta di avviare il corpo del Codice con una parte preliminare dedicata ai “principi”, nell’ambito dei quali trovano esplicita indicazione la pienezza e la effettività della tutela, attuata anche mediante la concentrazione della stessa davanti ad un unico giudice, pur nel rispetto della ragionevole durata del processo, e, norma considerata centrale, il principio del giusto processo, nelle singole declinazioni ribadite dall’art. 4 del Cod. giustizia contabile. La formulazione della norma sul “giusto processo”, non differentemente da quanto rilevato nell’ambito del codice del processo amministrativo, sconta una impostazione terminologica che realizza una inversione logica fra il principio generale, introdotto con il richiamo esplicito all’art. 111 Cost., e la singola declinazione delle componenti dell’art. 111 Cost., anticipata rispetto al principio generale. Tuttavia questa formulazione non fluida non inficia la forte portata valoriale assunta dalla norma in un contesto processuale dotato di una specialità che da sempre ha rappresentato la “migliore” giustificazione alle resistenze opposte alla applicazione, in via di prassi giurisprudenziale, di simili principi. La costruzione di idonei meccanismi di garanzia generali, validi per ogni tipo di contesto in cui si trova ad operare il giudice contabile, viene poi rafforzata dalla previsione di un obbligo di motivazione per tutti gli atti del pubblico ministero e per ogni provvedimento decisorio del giudice contabile. Curiosamente merita osservare come la norma, che introduce regole a doppia valenza, sia stata fortemente criticata dalla stessa Corte dei conti, la quale, nel consueto parere consultivo rilasciato sullo schema del Codice, non ha mancato di rilevare come la discriminazione introdotta a seguito della distinzione delle tipologie di atti da motivare, rispettivamente, per il PM e per il giudice, rischi, fra l’altro, di creare un aggravio inutile, non sempre realmente connesso a reali esigenze difensive della parte tale: per queste ragioni ne suggeriva una revisione nel testo finale. La definitiva formulazione, però, non pare aver raccolto tale rilievo. Senza volersi addentrare in una analisi specifica che investa le singole disposizioni dei singoli capi, poiché in tal modo si perderebbe la visione d’insieme dell’opera codicistica e perché, forse, in assenza di un immediato riscontro giurisprudenziale, non si avrebbero neppure elementi sufficienti a comprendere le reali ricadute delle disposizioni sul contesto di riferimento, qualche notazione giuridica meritevole di essere segnalata può riguardare la risposta normativa offerta all’annoso problema del basso livello di garanzie che caratterizzava la fase preliminare del processo di responsabilità amministrativa e l’assenza, in esso, di una fase istruttoria autonoma. L’impatto di simili lacune su un modello astratto di giusto processo, andava ad incidere direttamente sulle garanzie doverose di ogni processo, evidenziando come, nel caso di mancato intervento del legislatore, il processo contabile avrebbe finito per allontanarsi definitivamente dallo schema costituzionale. A questo si andava sommando il rischioso potere sindacatorio del giudice contabile, che, se non parametrato con le dovute cautele, avrebbe finito con l’aggravare un quadro già difficilmente compatibile al modello delineato dall’art. 111 Cost. La risoluzione della fragilità garantistica dell’impianto del processo contabile e delle problematiche sottese alla scarsità di garanzie diviene un obiettivo primario per la Commissione redattrice del Codice, tanto che nella Relazione illustrativa si precisa come, nel rispetto del giusto equilibrio fra la necessità della tutela dell’erario ed il rispetto delle garanzie difensive del soggetto, occorra “dettare regole certe sull’attività istruttoria, valorizzare le garanzie difensive sin dalla fase preprocessuale, far venir meno i presunti profili “inquisitori” del giudizio di responsabilità (incidendo sul c.d. potere sindacatorio del giudice)”. Significativamente, quindi, le riflessioni successive all’adozione del Codice sono naturalmente rivolte a ricercare quelle norme che, nel nuovo assetto del processo contabile, si siano occupate di implementare le garanzie difensive della parte indagata in un giudizio di responsabilità amministrativa, di costruire un apparato istruttorio al giudizio di responsabilità amministrativa, a contenere entro regole certe l’impiego del potere sindacatorio del giudice, specialmente con riferimento al completamento istruttorio. Interessanti previsioni sono contenute, in relazione al procedimento preliminare al giudizio di responsabilità, nelle norme che regolamentano, in modo più organico e dettagliato di quanto non fosse disciplinato in precedenza, l’attività del p.m. contabile anteriore alla richiesta di citazione in giudizio: la formalizzazione dell’avvio delle indagini a seguito della notizia di danno; la costruzione di un sistema di collegamento e di protezione per i dipendenti pubblici incaricati dalla legge di provvedere alla segnalazione di presunti responsabili di danni erariali; la regolamentazione dell’invito a dedurre notificato al presunto responsabile e delle attività connesse ad essa: dalla audizione a richiesta del medesimo (che può essere anche assistito da un difensore) alla possibilità di svolgere una attività difensiva anche scritta, mediante l’accessibilità alla documentazione posta a base della notizia di danno originaria. Viene, inoltre , fissata la decorrenza della prescrizione dell’azione del p.m. contabile dall’invito a dedurre con la previsione di un solo momento interruttivo della stessa. Di spicco la norma che formalizza, seppur con alcune criticità, una situazione già avviata in via di prassi e che consentiva l’ausilio, nell’attività istruttoria del p.m., di avvalersi di dirigenti pubblici o funzionari, oggi individuabili sulla base di criteri di territorialità e professionalità. Tali norme appaiono caratterizzate da una volontà legislativa di sistematizzare l’esistente, mediante un potenziamento di alcuni profili a garanzia della parte. Su di esse, tuttavia, non hanno mancato di incentrarsi numerosi profili di critica del parere della magistratura contabile allo schema di decreto; molti di essi sono stati ritenuti accoglibili, mentre altri – quale ad esempio, l’espunzione dal testo della previsione di ricerca, da parte del p.m. contabile, anche dei fatti e delle circostanze favorevoli al presunto responsabile – non sono risultati determinanti nella versione finale approvata. In questo contesto positivo, emergono, però alcuni aspetti dubbi. In primo luogo non genererà ricadute lievi la previsione dell’archiviazione per assenza di colpa grave in tutti quei casi in cui l’azione dell’amministrazione si sia conformata al parere reso dalla stessa Corte dei conti in sede consultiva, adita dalle amministrazioni, anche locali, nei casi e nelle modalità previste dalla legge. La centralità dei suddetti pareri ai fini della valutazione dell’elemento soggettivo della responsabilità emerge anche, nell’opposto caso in cui non sia stata disposta l’archiviazione, bensì si sia proceduto con l’elevazione del giudizio ed il giudice ponga a fondamento della propria valutazione ai fini della sussistenza dell’elemento soggettivo e del nesso di causalità proprio i pareri medesimi. In secondo luogo, non passerà inosservata la mancata formalizzazione del decreto di archiviazione, resa dal p.m. contabile al presunto soggetto responsabile del danno: l’assenza del passaggio davanti al giudice contabile, che non può esercitare, in tal modo, alcun tipo di controllo sul decreto varato dal p.m. contabile e semplicemente vistato dal procuratore regionale, mantiene aperto un vulnus alle garanzie del soggetto sottoposto alla fase preliminare contabile, già presente nella vecchia legislazione ed in più occasioni evidenziato anche in sede di giurisprudenza Costituzionale. Non si mostra sufficiente a riequilibrare una lacuna garantistica di tal portata l’obbligo di motivazione previsto per il provvedimento di archiviazione.   Inoltre, all’interno della norma che disciplina l’archiviazione, si noti come l’impiego della terminologia “comunicazione” in luogo di una ben più appropriata notificazione, vada ancor di più ad indebolire la struttura garantistica dell’istituto. L’assenza di un controllo giurisdizionale dell’archiviazione, unitamente alla mancata esplicitazione dell’obbligo di comunicazione mediante notifica del decreto con cui il p.m. contabile dispone l’archiviazione per infondatezza della notizia di reato, per insufficienza di elementi probatori o, da oggi, per assenza di colpa grave nel caso di discostamento dai precedenti pareri contabili, assumeranno un significato ancor più stringente in considerazione del divieto, imposto al p.m. contabile, di procedere nei confronti di un soggetto nei cui riguardi sia stata disposto decreto di archiviazione. Appare singolare, al riguardo, che nessuna osservazione critica sul punto sia emersa dal parere rilasciato dalla Corte dei conti sullo schema di decreto.   Senza dubbio colpiscono, oltre alla mancanza di una fase espressamente dedicata all’istruttoria processuale, rubricata, all’interno del Codice, solo con riferimento all’assunzione dei mezzi di prova ed alla previa ammissione degli stessi, alcune norme riferite ai poteri del giudice. All’esclusione della possibilità, per esso, di effettuare la chiamata di parte in corso di causa, anche nel caso di litisconsorzio sostanziale si contrappongono, però, forti poteri istruttori di stampo inquisitorio, già presenti nella legislazione precedente e riconfermati anche dal Codice. La disponibilità, anche d’ufficio, della consulenza tecnica, l’ordine di produzione documentale e l’assunzione, su richiesta del giudice medesimo, qualora esso lo ritenga necessario, di informazioni scritte relative ad atti e documenti nella disponibilità dell’amministrazione e che, in tal modo, diverranno direttamente acquisibili nell’ambito del processo. Elementi, tutti, che denotano la volontà legislativa di mantenere la posizione del giudice non perfettamente astratta e terza rispetto contesto processuale dove operano le parti. Per aggiungere qualche spunto di riflessione finale al passaggio conclusivo, merita soffermarsi sulla norma con cui è stato disciplinato il rito abbreviato, in alternativa a quello ordinario. La ratio esplicitata nell’art. 130, in perfetta aderenza con la volontà legislativa precisata nella delega, “assicura” finalità pubbliche e di interesse collettivo, connesse all’introduzione di uno strumento deflattivo della giurisdizione e posto a garanzia dell’incremento immediato delle poste risarcitorie a vantaggio delle casse erariali; tuttavia dietro al “patteggiamento contabile”, si celano rischi elevatissimi di sovversione dell’intero sistema di garanzia delle ragioni delle finanze pubbliche posto alla base della speciale giustizia contabile. L’ammissione di un istituto processuale che consenta, mediante ricorso ad un rito accelerato esercitabile tanto in primo grado, quanto in appello, la riduzione secca, mediante dimidiazione legale, dell’importo presunto del danno posto alla base della pretesa risarcitoria azionata dal p.m. contabile, rischia di minare alle basi dell’intero sistema della responsabilità amministrativa, contribuendo alla decostruzione dello stesso, dal momento che depotenzia la funzione stessa della responsabilità amministrativa e del giudizio volto ad accertarla. Simili previsioni, senza dubbio, aggiungono qualche perplessità in più alle incertezze che ancora permangono nella considerazione del processo contabile come un “giusto processo contabile”.