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Testo del provvedimento
Approfondimenti:


PAREGGIO DI BILANCIO NELLA CARTA COSTITUZIONALE


Legge Costituzionale 20 aprile 2012, n.1




Con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Legge Costituzionale 20 aprile 2012 n. 1, il principio del pareggio di bilancio entra nella nostra Costituzione.

L'articolo 1 novella interamente l’art. 81 della Costituzione che detta regole sulla finanza pubblica e sulla formazione del bilancio, le quali - con l’art. 119 per quanto riguarda Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni, nonché con altre disposizioni costituzionali quali quelle contenute negli artt. 41, 43 e 45 – concorrono a definire la disciplina costituzionale dei rapporti economici.

Il primo comma dell’art. 81, come riformulato dal disegno di legge in esame, pone un obbligo per lo Stato di assicurare per il proprio bilancio “l’equilibrio tra le entrate e le spese”, in modo da tenere conto "delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico".

Il secondo comma dell’art. 81 Cost., nel nuovo testo proposto, reca la disciplina delle possibili deroghe alla regola generale sancita dal primo comma dell’equilibrio tra le entrate e le spese, stabilendo che il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.

Il terzo comma dell’art. 81 Cost., nel nuovo testo proposto, riproduce con limitate (ma significative) modifiche le previsioni attualmente riportate al quarto comma del medesimo articolo, relative all’obbligo di copertura finanziaria delle leggi. In particolare il nuovo testo: si riferisce ad “ogni legge” e non ad ogni “altra” legge come previsto dal vigente testo, ove “altra” va inteso come “ogni legge diversa dalla legge di bilancio”; dispone che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri (e non più “spese”) provveda ai mezzi per farvi fronte, anziché indicare i mezzi stessi.

Il quarto comma dell’articolo in esame riproduce, nella sostanza, il primo comma del vigente articolo 81 della Costituzione, stabilendo che “le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio (e non più “i bilanci”) e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”.

Il quinto comma del novellato art. 81 Cost. riproduce senza modifiche il secondo comma del vigente articolo 81, che ha costituzionalizzato l’istituto dell’esercizio provvisorio del bilancio, disponendo che esso ”non può essere concesso se non per legge e periodi non superiori complessivamente a quattro mesi".

Il sesto comma del novellato art. 81 Cost. reca una norma, con la quale viene demandato ad una apposita legge, oggetto di approvazione a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, il compito di stabilire il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale.

L'articolo 2 premette all'articolo 97 della Costituzione - che apre la Sezione II - La Pubblica Amministrazione - del Titolo III - Il Governo, un nuovo comma secondo il quale le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

L'articolo 3 opera uno spostamento di competenza, attribuendo la materia ‟armonizzazione dei bilanci pubblici” alla competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. e) e non più – come nel riparto vigente – alla competenza concorrente (art. 117, terzo comma).

L’articolo 4 novella i commi primo e sesto dell’art. 119.

Art. 119, primo comma, novellato: il pareggio di bilancio.

Il periodo aggiunto alla fine del primo comma dell'art. 119, che - nel testo vigente - fissa il principio dell'autonomia finanziaria (di entrata e di spesa) delle Autonomie territoriali, introduce due nuovi elementi.

In primo luogo, condiziona detta autonomia al ‟rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci” (principio del c.d.pareggio di bilancio”, un'espressione che, come già osservato in commento all'art. 1, non compare mai nel testo di revisione, salvo che nel titolo).

In secondo luogo, prescrive che le Autonomie territoriali concorranoad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea”.

Art. 119, sesto comma, secondo periodo, novellato: la disciplina del debito.

Il periodo aggiunto alla fine del sesto comma, secondo periodo, dell'art. 119, che - nel testo vigente - consente l'indebitamento delle Autonomie territoriali ‟solo per finanziare spese di investimento”, introduce due ulteriori condizioni al debito delle Autonomie territoriali.

In primo luogo, richiede ‟la contestuale definizione di piani di ammortamento”.

In secondo luogo, impone che ‟per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio”.

L'articolo 5 - diversamente dagli articoli 1-4 del disegno di legge in esame - non reca novelle al testo della Costituzione. Esso quindi si configura, come il successivo articolo 6, come disposizione di rango costituzionale, ma non facente parte della Costituzione.

Il comma 1 dell'art. 5 affida - in incipit - alla ‟legge di cui all’articolo 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito dall’articolo 1” del testo in esame, la disciplina - per il complesso delle pubbliche amministrazioni – di numerosi temi, elencati sia al primo sia al secondo comma.

La lettera a) del comma 1 individua, tra i contenuti della legge di cui all'articolo in esame, la disciplina relativa alle verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica.

La lettera b) prevede che la legge di cui al sesto comma dell'articolo 81 Cost. disciplini l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni.
Detti scostamenti dovranno essere analizzati distintamente a seconda che essi siano dovuti: a) all'andamento del ciclo economico; b) all'inefficacia degli interventi; c) ad eventi eccezionali.
L'ammontare complessivo di tali scostamenti di segno negativo assume rilievo al fine dell'adozione di misure di correzione secondo quanto stabilito dalla successiva lettera c).

La lettera c) disciplina l'ipotesi in cui, al verificarsi di determinati scostamenti, sorga la necessità di procedere con misure di correzione dei conti pubblici.
In particolare, a tal fine la legge dovrà anzitutto individuare il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati di cui alla precedente lettera b). Si tratta degli scostamenti rispetto al dato previsionale, dei quali ne sono state distinte le cause.
Di tali scostamenti, di segno negativo, cumulati e corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo, la legge dovrà provvedere ad individuarne il limite massimo.
A tal fine, pertanto, si dovranno anzitutto individuare gli scostamenti negativi rispetto alle previsioni distintamente in base alla loro origine e cumularli. Tali scostamenti, corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo, se superiori al limite massimo che dovrà essere fissato dalla legge, richiederanno l'adozione di interventi di correzione.

La lettera d) esplicita gli "eventi eccezionali" che, ai sensi del novellato secondo comma dell'articolo 81 della Costituzione, consentono di ricorrere all'indebitamento.
Più in dettaglio, il testo in esame demanda alla legge a procedura rafforzata la definizione delle seguenti fattispecie che vengono a configurarsi quali eventi eccezionali ai sensi dell'articolo 81, secondo comma, della Costituzione: a) gravi recessioni economiche; b) crisi finanziarie; c) gravi calamità naturali.

La lettera e) demanda alla legge di cui al sesto comma dell'articolo 81 Cost. l'introduzione di regole sulla spesa.
Tali regole vengono introdotte al fine di consentire: a) la salvaguardia degli equilibri di bilancio; b) la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica.

La lettera f) chiede che sia disciplinata l'istituzione presso le Camere di un organismo indipendente con compiti di analisi, verifica e valutazioni in materia di finanza pubblica.
Più in dettaglio la norma in esame propone la creazione di un organismo indipendente presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, al quale andrebbero attribuiti i seguenti compiti: a) analisi degli andamenti di finanza pubblica; b) verifica degli andamenti di finanza pubblica; c) valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio.

La lettera g) del primo comma dell'art. 5 affronta temi di garanzia di diritti fondamentali e di solidarietà ‟verticale”, quella che lega lo Stato agli altri livelli di governo territoriale.

In particolare – con riferimento al contenuto della ‟legge di contabilità rafforzata” - la disposizione chiede la definizione delle modalità con cui lo Stato concorre ad assicurare il finanziamento che le Autonomie territoriali (‟gli altri livelli di governo”) effettuano a garanzia “dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali”.

Ciò avviene in due ipotesi:

1. nelle fasi avverse del ciclo economico;

2. nelle gravi recessioni economiche, nelle crisi finanziarie e nelle gravi calamità naturali (gli eventi eccezionali per cui la precedente lettera d) consente il ricorso all'indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il superamento del limite massimo che consente interventi correttivi).

Il secondo comma dell'art. 5 elenca, nelle lettere da a) a c) tre ulteriori temi che la ‟legge rafforzata di contabilità” dovrà disciplinare.

Il primo ambito individuato è quello del ‟contenuto della legge di bilancio statale” (lettera a) del comma in esame): la disposizione appare meramente confermativa di quella contenuta all'art. 81, sesto comma, nel testo novellato dall'art. 1 della legge costituzionale in esame.

Il punto di cui alla lettera b) - facoltà di indebitamento - rinvia all'art. 119, sesto comma, nel testo novellato.

Il punto di cui alla lettera c) chiede alla speciale legge di contabilità di definire ‟le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni”.

Il terzo comma dell’art.5 stabilisce che la legge di contabilità “rafforzata” è approvata entro il 28 febbraio 2013.

Il quarto comma recita: le Camere ‟esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare riferimento all’equilibrio tra entrate e spese nonché alla qualità e all’efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni”, secondo modalità stabilite dai rispettivi regolamenti.

A norma dell’articolo 6 le disposizioni di cui alla (proposta di) legge costituzionale in esame si applicano a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014.

La norma qui in esame non pone eccezione alcuna e quindi l'applicazione di tutte le disposizioni del testo in esame dovrebbe decorrere ‟dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014”; l'esercizio finanziario, a sua volta, decorre normalmente dal 1° gennaio dell'anno di riferimento.




LEGGE COSTITUZIONALE 20 aprile 2012, n. 1

Introduzione del principio  del  pareggio  di  bilancio  nella  Carta costituzionale. 

La Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica hanno approvato;

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Promulga

la seguente legge costituzionale:

Art. 1

1. L'articolo 81 della Costituzione e' sostituito dal seguente:

«Art. 81. - Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.

Il ricorso all'indebitamento e' consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.

Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.

Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.

L'esercizio provvisorio del bilancio non puo' essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale».


Art. 2

1. All'articolo 97 della Costituzione, al primo comma e' premesso il seguente:

«Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita' del debito pubblico».


Art. 3

1. All'articolo 117 della Costituzione sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al secondo comma, lettera e), dopo le parole: «sistema tributario e contabile dello Stato;» sono inserite le seguenti: «armonizzazione dei bilanci pubblici;»;

b) al terzo comma, primo periodo, le parole: «armonizzazione dei bilanci pubblici e» sono soppresse.


Art. 4

1. All'articolo 119 della Costituzione sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al primo comma sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea»;

b) al sesto comma, secondo periodo, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio».


Art. 5

1. La legge di cui all'articolo 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge costituzionale, disciplina, per il complesso delle pubbliche amministrazioni, in particolare:

a) le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica;

b) l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all'andamento del ciclo economico, all'inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali;

c) il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati di cui alla lettera b) del presente comma corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione;

d) la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamita' naturali quali eventi eccezionali, ai sensi dell'articolo 81, secondo comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge costituzionale, al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all'indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il superamento del limite massimo di cui alla lettera c) del presente comma sulla base di un piano di rientro;

e) l'introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica;

f) l'istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio;

g) le modalita' attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla lettera d) del presente comma, anche in deroga all'articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.

2. La legge di cui al comma 1 disciplina altresi':

a) il contenuto della legge di bilancio dello Stato;

b) la facolta' dei Comuni, delle Province, delle Citta' metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all'indebitamento, ai sensi dell'articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall'articolo 4 della presente legge costituzionale;

c) le modalita' attraverso le quali i Comuni, le Province, le Citta' metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

3. La legge di cui ai commi 1 e 2 e' approvata entro il 28 febbraio 2013.

4. Le Camere, secondo modalita' stabilite dai rispettivi regolamenti, esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese nonche' alla qualita' e all'efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni.


Art. 6

1. Le disposizioni di cui alla presente legge costituzionale si applicano a decorrere dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014.

La presente legge costituzionale, munita del sigillo dello Stato, sara' inserita nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e di farla osservare come legge dello Stato.