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Testo del provvedimento
Approfondimenti:
AMMINISTRAZIONE PUBBLICA


LA RIFORMA DELLE PROVINCE E DEGLI ALTRI ENTI LOCALI


(Legge 7 aprile 2014, n. 56, Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).



ProvvedimentoSpecificheMateria
AMMINISTRAZIONE PUBBLICA


La riforma delle Province e degli altri enti locali (Legge 7 aprile 2014, n. 56, Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).

 

1. Premessa.

 

La legge 7 aprile 2014, n. 56 detta un’ampia riforma in materia di enti locali, prevedendo l’istituzione delle Città metropolitane, la ridefinizione del sistema delle Province ed una nuova disciplina in materia di unioni e fusioni di Comuni.

Giova soffermarsi brevemente sulle principali novità apportate dalla legge in esame.

 

2. Le Province.

 

Preliminarmente è opportuno segnalare che le Province sono state oggetto, nel corso degli ultimi anni, di numerosi provvedimenti normativi che ne avevano avviato un procedimento di riordino.

 

In particolare, l’art. 23 d.l. n. 201/2011 (cd. Salva Italia) e gli artt. 17 e 18 d.l. n. 95/2012 (cd. spending review) avevano previsto:

- l’abolizione implicita della Giunta, prevedendo soltanto, quali organi, il Consiglio e il Presidente;

- un sistema di elezione indiretta degli organi, posto che il Consiglio, composto da non più di 10 componenti, doveva essere eletto dai Sindaci e dai consiglieri dei Comuni ricadenti nel territorio della Provincia e il Presidente veniva eletto tra i componenti del Consiglio; le modalità di elezione dovevano essere stabilite con legge dello Stato e, nelle more dell’approvazione della nuova legge elettorale, i Consigli provinciali in scadenza non sono stati rinnovati e le Province sono rette da commissari di governo;

- limitazione delle funzioni delle Province esclusivamente alle funzioni di indirizzo politico e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze;

- un procedimento volto all’accorpamento e al riordino delle Province fino alla loro soppressione con trasferimento delle funzioni alle Città metropolitane, di cui se ne prevedeva la contestuale istituzione.

Tuttavia, tali previsioni sono state dichiarate incostituzionali da Corte cost., sent. n. 220/2013, in quanto la riforma delle Province non poteva essere disposta tramite lo strumento della decretazione d’urgenza, bensì soltanto con l’adozione di una legge (o di una legge costituzionale, qualora si intenda sopprimere uno degli enti previsti dall’art. 114 Cost.).

Invero, la Corte costituzionale, con la citata sentenza, ha dichiarato l’illegittimità dei suindicati articoli del d.l. n. 101/2011 e del d.l. n. 95/2012, in base alla considerazione che lo strumento del decreto-legge, configurato dall’art. 77 Cost. come “atto destinato a fronteggiare casi straordinari di necessità e urgenza”, non è “utilizzabile per realizzare una riforma organica e di sistema quale quella prevista dalle norme censurate”. Per la Corte, risulta evidente che le norme censurate incidono notevolmente sulle attribuzioni delle Province, sui modi di elezione degli amministratori, sulla composizione degli organi di governo e sui rapporti dei predetti enti con i Comuni e con le stesse Regioni. Si tratta di una riforma complessiva di una parte del sistema delle autonomie locali, destinata a ripercuotersi sull’intero assetto degli enti esponenziali delle comunità territoriali, riconosciuti e garantiti dalla Costituzione. Ebbene, la trasformazione per decreto-legge dell’intera disciplina ordinamentale di un ente locale territoriale, previsto e garantito dalla Costituzione, è incompatibile, sul piano logico e giuridico, con il dettato costituzionale, trattandosi di una trasformazione radicale dell’intero sistema.

Inoltre, poiché “la modificazione delle singole circoscrizioni provinciali richiede, a norma dell’art. 133, primo comma, Cost., l’iniziativa dei Comuni interessati – che deve necessariamente precedere l’iniziativa legislativa in senso stretto – ed il parere, non vincolante, della Regione”, la Corte ha ravvisato “una incompatibilità logica e giuridica (...) tra il decreto-legge, che presuppone che si verifichino casi straordinari di necessità e urgenza, e la necessaria iniziativa dei Comuni”.

A seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale e nell’attesa di una riforma organica degli enti locali, il legislatore era intervenuto a disporre la salvezza degli effetti dei provvedimenti di scioglimento delle Province e dei conseguenti atti di nomina dei commissari e a prorogare la prosecuzione delle gestioni commissariali in atto.

 

La legge n. 56/2014 detta una disciplina delle Province, definite enti di area vasta, espressamente qualificata come transitoria, nelle more della riforma costituzionale del Titolo V e delle relative norme di attuazione.

 

Organi della Provincia. I nuovi organi della Provincia sono il Presidente della Provincia, il Consiglio provinciale e l’Assemblea dei Sindaci. Si tratta di incarichi a titolo gratuito.

 

Il Presidente della Provincia viene eletto, in via indiretta, dai Sindaci e dai Consiglieri dei Comuni della Provincia; sono eleggibili i Sindaci della Provincia il cui mandato scada non prima di 18 mesi dalla data delle elezioni.

L’elezione avviene sulla base di candidature sottoscritte da almeno il 15 % degli aventi diritto al voto. Ogni elettore vota per un solo candidato ed il voto è ponderato in base ad un indice rapportato alla popolazione complessiva della fascia demografica di appartenenza del Comune. È eletto il candidato che consegue il maggior numero di voti, sulla base della predetta ponderazione.

Il Presidente resta in carica 4 anni, ma è prevista la decadenza automatica in caso di cessazione dalla carica di Sindaco.

Quanto alle funzioni, egli ha la rappresentanza dell’ente, convoca e presiede il Consiglio provinciale e l’Assemblea dei sindaci, sovrintende al funzionamento degli uffici.

 

Entro il 31 dicembre 2014, si procede alla elezione del Presidente della Provincia secondo le nuove regole; fino all’insediamento di quest’ultimo e, in ogni caso, non oltre il 31 dicembre 2014, restano in carica il Presidente della Provincia in carica alla data di entrata in vigore della legge ovvero, qualora si tratti di Provincia commissariata, il commissario, nonchè la Giunta provinciale ai fini dell’ordinaria amministrazione e per gli atti indifferibili ed urgenti.

 

Il Consiglio provinciale è composto dal Presidente della Provincia e da un numero di Consiglieri variabile in base alla popolazione (16, se la popolazione è superiore a 700.000 abitanti; 12, se è compresa tra 300.000 e 700.000 abitanti; 10, se inferiore a 300.000).

Il Consiglio provinciale è organo elettivo di secondo grado: invero, hanno diritto di elettorato attivo e passivo i Sindaci e i Consiglieri dei Comuni della Provincia.

È prevista la presentazione di liste, sottoscritte da almeno il 5 % degli aventi diritto al voto, composte da un numero di candidati non superiore al numero di Consiglieri da eleggere nè inferiore alla metà. Il voto, anche in questo caso ponderato, non è però attribuito alle liste, ma solo ai singoli candidati. Viene dunque stilata un’unica graduatoria e sono eletti i candidati che ottengono il maggior numero di voti, secondo la ponderazione.

Dura in carica 2 anni e anche per tali cariche è prevista la decadenza da consigliere provinciale in caso di cessazione dalla carica comunale.

Svolge funzioni di indirizzo e controllo, approva regolamenti, piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal Presidente della Provincia; ha potere di proposta dello statuto e poteri decisori finali per l’approvazione del bilancio.

 

L’elezione del nuovo Consiglio provinciale avverrà:

  • entro il 30 settembre 2014 per le Province i cui organi scadono per fine mandato nel 2014. Nella prima fase, il nuovo Consiglio ha il compito di preparare le modifiche statutarie previste dalla riforma, che dovranno essere approvate dall’Assemblea dei Sindaci entro il successivo 31 dicembre 2014;
  • entro 30 giorni dalla scadenza per fine mandato o dalla decadenza o scioglimento anticipato degli organi provinciali, qualora tali eventi si verifichino dal 2015 in poi. L’Assemblea dei Sindaci ha 6 mesi di tempo a decorrere dall’insediamento del Consiglio provinciale per approvare le modifiche statutarie necessarie.

 

L’Assemblea dei sindaci è composta dai Sindaci dei Comuni della Provincia.

È competente per l’adozione dello statuto e ha potere consultivo per l’approvazione dei bilanci; lo statuto può attribuirle altri poteri propositivi, consultivi e di controllo.

 

Funzioni della Provincia. La legge individua le funzioni fondamentali delle Province:

a)       pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza;

b)      pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali;

c)       programmazione provinciale della rete scolastica;

d)      raccolta ed elaborazione dati ed assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali;

e)       gestione dell’edilizia scolastica;

f)        controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale.

Viene inoltre delineato un complesso procedimento per il riordino delle funzioni attualmente esercitate dalle Province, cui lo Stato e le Regioni provvedono sulla base dei seguenti principi: individuazione per ogni funzione dell’ambito territoriale ottimale di esercizio; efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei Comuni; sussistenza di riconosciute esigenze unitarie; adozione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio mediante intesa o convenzione.

Norme specifiche riguardano le Province montane, cui le Regioni riconoscono, nelle materie di loro competenza, forme particolari di autonomia.

 

3. Le Città metropolitane.

 

Le Città metropolitane sono state introdotte nel nostro ordinamento dalla riforma costituzionale n. 3/2001, anche se finora non sono state concretamente istituite.

 

A differenza di Comuni e Province rappresentano enti locali non obbligatori, la cui costituzione è rimessa cioè all’iniziativa degli enti locali interessati.

Si tratta, più specificamente, di enti formati da una pluralità di Comuni, affini per contiguità territoriale, relazioni sociali e culturali, caratteri ambientali, ecc., costituiti – con ordinamento differenziato – all’interno delle cd. aree metropolitane (coincidenti con il territorio della Provincia delle città interessate).

Il procedimento per la loro istituzione era previsto finora nell’art. 23 TUEL, anche se è stato più volte ridisciplinato in numerosi interventi normativi che hanno tentato di istituire le prime Città metropolitane.

 

La legge n. 56/2014 individua 9 Città metropolitane: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, cui si aggiunge la Città metropolitana di Roma capitale

Il territorio della Città metropolitana coincide con quello della Provincia omonima

 

Organi della Città metropolitana. Gli organi della Città metropolitana sono il Sindaco metropolitano, il Consiglio metropolitano e la Conferenza metropolitana. Anche in tal caso si tratta di incarichi svolti a titolo gratuito.

 

Il Sindaco metropolitano è il Sindaco del Comune capoluogo.

 

Il Consiglio metropolitano è composto dal Sindaco metropolitano e da un numero di Consiglieri variabile in base alla popolazione (24, se la popolazione è superiore a 3 milioni di abitanti; 18, se è compresa tra 800.001 e 3 milioni di abitanti; 14, se pari o inferiore a 800.000).

È organo elettivo di secondo grado: hanno, infatti, diritto di elettorato attivo e passivo i Sindaci e i Consiglieri dei Comuni della Città metropolitana.

Lo statuto può comunque prevedere l’elezione diretta a suffragio universale del Sindaco e del Consiglio metropolitano, previa approvazione della legge statale sul sistema elettorale e previa articolazione del Comune capoluogo in più Comuni o, nelle Città metropolitane con popolazione superiore a 3 milioni di abitanti, in zone dotate di autonomia amministrativa.

Il Consiglio dura in carica 5 anni.

Quanto alle funzioni, esso è l’organo di indirizzo e controllo, approva regolamenti, piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal sindaco metropolitano; ha altresì potere di proposta dello statuto e poteri decisori finali per l’approvazione del bilancio.

 

La Conferenza metropolitana è composta dal Sindaco metropolitano e dai Sindaci dei Comuni della Città metropolitana.

È competente per l’adozione dello statuto e ha potere consultivo per l’approvazione dei bilanci; lo statuto può attribuirle altri poteri propositivi e consultivi.

 

La prima istituzione delle Città metropolitane è prevista all’entrata in vigore della legge nel territorio della omonima Provincia (fa eccezione Reggio Calabria, per la quale sarà necessaria una diversa tempistica per tenere conto della attuale situazione di scioglimento del comune).

Entro il 30 settembre 2014 si svolgono le elezioni del Consiglio metropolitano, indette dal Sindaco del Comune capoluogo e si insediano il Consiglio metropolitano e la Conferenza metropolitana.

Il 1° gennaio 2015 le Città metropolitane subentrano alle Province omonime e succedono ad esse in tutti i rapporti attivi e passivi e ne esercitano le funzioni. 

 

Funzioni della Città metropolitana. Alle Città metropolitane sono attribuite le funzioni fondamentali delle Province e quelle attribuite alla Città metropolitana nell’ambito del processo di riordino delle funzioni delle Province nonché le seguenti funzioni fondamentali proprie:

a)       piano strategico del territorio metropolitano;

b)      pianificazione territoriale generale;

c)       organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano;

d)      mobilità e viabilità;

e)       promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale;

f)        sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano.

Ulteriori funzioni possono essere attribuite alle Città metropolitane dallo Stato o dalle Regioni.

 

Statuto della Città metropolitana. Tali organi, al pari degli altri enti locali, adottano un proprio statuto, che disciplina, tra l’altro, i rapporti tra i Comuni e la Città metropolitana per l’organizzazione e l’esercizio delle funzioni metropolitane e comunali, prevedendo anche forme di organizzazione in comune.

 

Per la predisposizione del primo statuto della Città metropolitana, il Sindaco del Comune capoluogo indice le elezioni per una conferenza statutaria, da lui presieduta, con il compito di redazione di una proposta di statuto della Città metropolitana. La conferenza termina i suoi lavori il 30 settembre 2014 trasmettendo al Consiglio metropolitano la proposta di statuto. Entro il 31 dicembre 2014 il Consiglio metropolitano approva lo statuto.

 

4. Unioni e fusioni di Comuni.

 

L’art. 32 d.lgs. n. 267/2000 disciplina l’Unione di comuni, ossia enti locali costituiti da due o più Comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza.

 

L’atto costitutivo e lo statuto dell’Unione sono approvati dai Consigli dei Comuni partecipanti, con le procedure e la maggioranza richieste per le modifiche statutarie. Lo statuto individua, poi, gli organi dell’Unione e le modalità per la loro costituzione e individua altresì le funzioni svolte dall’Unione e le corrispondenti risorse.

Merita segnalare che il legislatore, con il dichiarato intento di assicurare il contenimento delle  spese  degli  enti  territoriali  e  il  migliore svolgimento delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici,  ha disposto l’obbligo di esercitare in forma associata mediante un’Unione di Comuni le funzioni amministrative e i servizi pubblici per i Comuni di piccole dimensioni (d.l. n. 138/2011 e d.l. n. 95/2012).

 

Con la legge n. 56/2014 la disciplina delle Unioni di Comuni viene semplificata con l’abolizione dell’Unione di Comuni per l’esercizio facoltativo di tutte le funzioni e servizi comunali, mentre restano ferme le altre due tipologie di Unione:

- quella per l’esercizio associato facoltativo di specifiche funzioni;

- e quella per l’esercizio obbligatorio delle funzioni fondamentali. Per quest’ultima viene confermato il limite demografico ordinario pari ad almeno 10.000 abitanti, ma viene abbassato per i soli Comuni montani a 3.000, e viene spostato il termine per l’adeguamento dei Comuni all’obbligo di esercizio associato delle funzioni fondamentali dal 1° gennaio al 31 dicembre 2014.

 

Viene modificata l’organizzazione dell’ente come segue:

- viene demandata la definizione del numero dei componenti il Consiglio allo statuto dell’Unione;

- è prevista la gratuità delle cariche negli organi delle Unioni di Comuni ed è estesa l’applicabilità delle disposizioni in materia di ineleggibilità, incandidabilità, incompatibilità e inconferibilità relative ai Comuni previste nel d.lgs. n. 39/2013;

- è introdotta la figura del Segretario dell’Unione, scelto tra i segretari dei Comuni associati;

- vengono rinnovati il contenuto e le modalità di approvazione dello statuto dell’Unione.

 

Sono, inoltre, stabilite diverse misure agevolative e organizzative per la fusione di Comuni volte, da un lato, a tutelare la specificità dei Comuni che si sono fusi e, dall’altro, a mantenere anche nel nuovo Comune le eventuali norme di maggior favore e gli incentivi di cui beneficiano i Comuni oggetto della fusione.

Inoltre, viene introdotto un nuovo procedimento di fusione di Comuni per incorporazione. Fermo restando quanto previsto dall’art. 15 TUEL (fusione di Comuni con legge regionale e referendum tra le popolazioni interessate), il nuovo procedimento prevede che il Comune incorporante mantiene la propria personalità e i propri organi, mentre decadono gli organi del Comune incorporato.

 

5. Interventi sui Comuni.

 

La legge n. 56/2014 detta, infine, alcune misure con riferimento alla disciplina generale dei Comuni.

In particolare:

  • viene modificato il numero di consiglieri e assessori nei Comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti (10 consiglieri e numero massimo di 2 assessori nei Comuni fino a 3.000 abitanti; 12 consiglieri e numero massimo di 4 assessori nei Comuni con popolazione tra 3.001 e 10.000 abitanti), assicurando peraltro l’invarianza della spesa;
  • viene sancito la parità di genere nelle Giunte comunali, in cui nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura inferiore al 40 % (esclusi i Comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti);
  • è abolito il divieto del terzo mandato consecutivo per i Sindaci dei Comuni fino a 3.000 abitanti. È comunque posto il limite massimo di tre mandati consecutivi;
  • è prevista l’incompatibilità di parlamentare (nazionale o europeo) o membro del Governo con altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di governo di enti pubblici territoriali aventi, alla data di indizione delle elezioni o della nomina, popolazione superiore a 15.000 abitanti (e non già 5.000 abitanti, come era previsto dall’art. 13, co. 3, d.l. n. 138/2011).