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Testo del provvedimento

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Alla Corte Costituzionale la legittimità della sanatoria degli accordi sugli impianti di energia rinnovabile




CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - ORDINANZA 27 gennaio 2020, n.679
ANNOTAZIONE
Con ordinanza n.679 del 2020 il Consiglio di Stato dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 953, della l. n. 145 del 2018, in relazione agli artt. 3, 24, 41, 97, 101, 102, 111, 113 e 117, comma 1, Cost., nonché in relazione ai principi generali della materia della produzione energetica da fonti rinnovabili sanciti dagli artt. 6 della direttiva 2001/77/CE e 12 d.lgs. n. 387 del 2003, e agli obblighi internazionali di cui agli artt. 1, del 1° Protocollo addizionale, 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e 2 del protocollo di Kyoto dell’11 dicembre 1997.



TESTO DELLA SENTENZA

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - ORDINANZA 27 gennaio 2020, n.679 -
Pubblicato il 27/01/2020

N. 00679/2020 REG.PROV.COLL.

N. 03519/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3519 del 2019, proposto da


Daunia Serracapriola s.r.l., Daunia Wind s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Franco Gaetano Scoca, Francesco Saverio Marini, Pier Luigi Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Franco Gaetano Scoca in Roma, via Giovanni Paisiello 55;


contro

Comune di Serracapriola, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giacinto Lombardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Michele Di Carlo in Roma, via Raffaele Caverni 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia- Sede di Bari (Sezione Prima) n. 00410/2019, resa tra le parti, concernente l’accertamento della nullità della convenzione rep.n.1833 del 24 maggio 2006, stipulata tra il Comune di Serracapriola e la Daunia Wind s.r.l.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Serracapriola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2019 il consigliere Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati Scoca, Marini, Pellegrino e Lombardi;


PREMESSO IN FATTO

- il Comune di Serracapriola e la Daunia Wind s.r.l. stipulavano in data 24 maggio 2006 una “convenzione regolante la concessione di aree in favore della società per la costruzione, il funzionamento e la manutenzione di un impianto eolico”, da realizzarsi da parte della Daunia Wind su aree a destinazione agricola comprese nel territorio comunale;

- richiamata in premessa la legge del 9 gennaio 1991, n. 10 (“Norme per l’attuazione del Piano energetico nazionale in materia di uso razionale dell’energia, di risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di energia”), che “incentiva lo sviluppo e l’utilizzazione delle fonti rinnovabili di energia, considerando come tale anche il vento” e rilevato che detta utilizzazione “è considerata di pubblico interesse e di pubblica utilità” e che “le opere relative sono equiparate alle opere dichiarate indifferibili ed urgenti ai fini dell’applicazione delle leggi sulle opere pubbliche”, nella convenzione, stipulata ai sensi degli artt. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e 1, comma 5 della legge 23 agosto 2004, n. 239 (“Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia”), erano previsti i seguenti patti:

- oggetto della convenzione (definito all’art. 1) era “la concessione in favore della società Daunia Wind dei diritti, facenti capo al comune di Serracapriola, necessari a realizzare ed esercire impianti eolici costituiti da aerogeneratori ubicati nelle aree identificate nelle planimetrie allegate, e completi delle opere accessorie, di collegamento e di accesso eventualmente anche al di fuori di dette aree”, precisandosi che con la detta convenzione si intendeva altresì “trasmettere alla società tutti i diritti e le facoltà nascenti o comunque connessi alla qualità di concessionario, nessuno escluso”, ivi compresi “ogni diritto, ragione o facoltà derivante dall’esercizio di servitù insorte, anche non apparenti, esercitate dal Comune proprietario ovvero in sua vece dal titolare della concessione”;

- il Comune di Serracapriola si impegnava a “provvedere per quanto di sua competenza all’ottenimento, al rilascio e all’adozione di tutti gli atti ed i provvedimenti necessari ed opportuni al raggiungimento delle finalità della presente Convenzione, assumendosi l’onere di utilizzare tutte le vigenti leggi al fine di rendere possibile con la massima diligenza e rapidità la realizzazione del parco eolico” e, quindi, “ad adottare e/o richiedere ogni atto, parere e provvedimento amministrativo comunque necessari ed utili per l’esecuzione dei lavori e opere occorrenti alla realizzazione, alla manutenzione, alla gestione e al funzionamento dell’impianto”; il Comune si obbligava, inoltre, a “non compiere alcuna attività che possa ostacolare l’esecuzione dei lavori e delle opere” e ad astenersi “dal porre in essere fatti o atti che possano risultare di pericolo per l’impianto stesso ovvero che ne ostacolino il normale uso ovvero ancora che ne diminuiscano o rendano più scomodo l’esercizio dei diritti” concessi alla Daunia Wind, autorizzandola ad occupare per tutto il tempo occorrente l’area necessaria alla realizzazione dei lavori e consentendole il libero accesso all’impianto per l’esecuzione degli interventi di manutenzione e delle opere accessorie, fermo restando l’esonero del Comune da ogni responsabilità connessa alla realizzazione e alla gestione della centrale eolica (salvo il suo concorso, con il proprio comportamento, al verificarsi di accadimenti dannosi);

- la Daunia Wind, a sua volta, all’art. 4 (rubricato “Corrispettivo economico”) assumeva l’obbligo di pagare all’Amministrazione, per l’intera durata della convenzione, un “canone di concessione complessivo”, da corrispondere “a titolo di corrispettivo per le obbligazioni assunte dall’Amministrazione” (ivi compresi la concessione dei terreni e la costituzione di ogni ulteriore diritto afferente la realizzazione, la manutenzione e il funzionamento dell’impianto e delle relative opere accessorie e di collegamento) e di “indennità per la costituzione di diritti di servitù (...) e di ogni altro onere o disagio” ;

- detto canone di concessione era determinato, in misura variabile, nell’importo pari alla percentuale del 2,5 per cento sul fatturato derivante dall’energia ceduta e sui proventi derivanti dal possesso dei certificati verdi e/o altre forme di incentivazione, al netto di IVA, con un minimo garantito di euro 3.500,00 annui per MW installato (importi che avrebbero dovuto essere anticipati mediante il versamento di euro 100.000,00 all’avvio dei lavori, da imputare ad acconto sui canoni dovuti);

- la Daunia Wind si impegnava altresì a realizzare un’opera pubblica indicata dall’Amministrazione, per un importo massimo di euro 320.000,00 e a versare ogni anno al Comune la somma di euro 10.000,00 “per attività e manifestazioni culturali, sociali e sportive” da svolgersi nell’ambito del territorio comunale;

- la proponente si impegnava, inoltre, a porre in essere misure idonee a consentire la concreta partecipazione dell’imprenditoria locale ai lavori che per entità e caratteristiche tecniche fossero compatibili con la relativa specializzazione e capacità imprenditoriale (art. 4), assumendo l’impegno, in caso di subappalto, a coinvolgerla e preferirla, a parità di condizioni, nell’esecuzione delle commesse;

- era fissata una durata della convenzione pari a trent’anni a decorrere dalla data di entrata in produzione dell’impianto, salvo eventuale rinnovazione espressa per la durata di ulteriori anni ventinove (art. 3), con obbligo alla scadenza del termine di restituzione delle aree al Comune ovvero agli aventi causa nello stesso stato in cui erano state consegnate;

- al Comune era riservata la facoltà di revocare la concessione dell’area anche prima del termine stabilito nel caso di utilizzo per una destinazione diversa da quella convenuta e alla Daunia Wind la facoltà di recedere dalla convenzione per le ipotesi (anche di alternativa verificazione) di impedimento della realizzazione, anche parziale, ovvero del finanziamento o del funzionamento, della gestione o della manutenzione dell’impianto eolico, “con salvezza dei canoni e corrispettivi già versati in favore del Comune”(art. 6);

- successivamente la Regione Puglia rilasciava alla Daunia Wind l’autorizzazione unica ex art. 12 del D.Lgs. n. 387 del 2003 per la costruzione e l’esercizio dell’impianto eolico progettato (con determina dirigenziale n. 103 del 1 febbraio 2007), già richiesta dalla società anteriormente alla convenzione, con domanda presentata al Settore Energia della Regione in data 23 marzo 2005;

- a seguito della realizzazione dell’impianto eolico e in esecuzione della convenzione stipulata tra le parti, la Daunia Wind e la Daunia Serracapriola s.r.l. (società alla quale è stato conferito con atto notarile del 26 giugno 2007 il ramo d’azienda contenente la centrale eolica e che è pertanto subentrata, previa voltura, nei diritti e obblighi derivanti dalla su indicata autorizzazione unica) versavano al Comune le somme convenute a titolo di canone annuo sino a quando, nel 2016, ne interrompevano definitivamente la dazione, contestando che l’obbligo previsto nel citato art. 4 della convenzione fosse legittimo;

- ed infatti, con ricorso ritualmente proposto dinanzi al Tribunale amministrativo per la Puglia-sede di Bari la Daunia Wind e la sua avente causa Daunia Serracapriola domandavano la declaratoria di nullità della citata convenzione nella parte in cui era previsto per la mera localizzazione sul territorio comunale di un impianto eolico il pagamento di un “corrispettivo economico”, suddiviso in un “canone variabile” annuo e nel versamento di somme da destinarsi rispettivamente alla realizzazione di un’opera pubblica e in varie attività, come indicate dal Comune, e la condanna di quest’ultimo alla restituzione delle somme percepite in adempimento alla medesima convenzione, pari ad euro 1.707.290,00, oltre interessi e rivalutazione come per legge;

- in particolare, le ricorrenti, richiamata la giurisprudenza costituzionale che ha precisato la natura delle misure di compensazione e l’illegittimità di prestazioni a carattere meramente patrimoniale, hanno dedotto la nullità dell’impugnata convenzione per contrarietà a norme imperative e violazione della Direttiva 1996/92/CE (recepita con d.lgs. 79/1999), della Direttiva 2003/54/CE (recepita con legge 62/2005), della Direttiva 2009/28/CE (recepita con d.lgs. 28/2011), degli artt. 23, 41 e 117 della Costituzione, della legge 239/2004, del d.lgs. 387/2003, del D.M. 10 settembre 2010, del principio di liberalizzazione del mercato di produzione di energia elettrica e del principio di libertà di produzione di energia eolica;

- nella memoria conclusionale, le ricorrenti hanno richiamato alcune recenti pronunce della stessa Sezione dell’adito Tribunale Amministrativo (n. 737 del 24 maggio 2018 e n. 830 del 7 giugno 2018 le quali hanno dato luogo ad ordinanze di sospensione del giudizio e rimessione in relazione ad analoghe questioni di legittimità costituzionale sollevate da questo giudice di appello), che hanno accolto ricorsi in fattispecie del tutto analoghe alla presente, ed inoltre - quale sopravvenienza normativa - l’art. 1, comma 953, della legge 30 dicembre 2018 n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), assumendo che detta disciplina avrebbe “definitivamente preso atto dell’ormai consolidato orientamento normativo e giurisprudenziale” sulla contrarietà di simili convenzioni a norme imperative; ne hanno tuttavia dedotto, seppur in via gradata, l’illegittimità costituzionale (se e ove tale sopravvenuta disposizione, invocata anche dal Comune a fondamento della validità ed efficacia della convenzione impugnata e della conseguente assenza di un obbligo di restituzione a suo carico delle somme corrisposte negli anni dalla società in sua esecuzione, fosse ritenuta applicabile al caso oggetto di giudizio), oltre che l’inapplicabilità nella fattispecie;

- il Comune di Serracapriola ha infatti richiesto, a sua volta, di rigettare il ricorso proprio per effetto dell’applicazione alla fattispecie controversa della normativa sopravvenuta di cui all’art. 1, comma 953, della citata legge n. 145 del 2018, il quale testualmente prevede che: «Ferma restando la natura giuridica di libera attività d’impresa dell’attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica, i proventi economici liberamente pattuiti dagli operatori del settore con gli enti locali, nel cui territorio insistono impianti alimentati da fonti rinnovabili, sulla base di accordi bilaterali sottoscritti prima del 3 ottobre 2010, data di entrata in vigore delle linee guida nazionali in materia, restano acquisiti nei bilanci degli enti locali, mantenendo detti accordi piena efficacia. Dalla data di entrata in vigore della presente legge, fatta salva la libertà negoziale delle parti, gli accordi medesimi sono rivisti alla luce del decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010, e segnatamente dei criteri contenuti nell’allegato 2 al medesimo decreto. Gli importi già erogati e da erogare in favore degli enti locali concorrono alla formazione del reddito d’impresa del titolare dell’impianto alimentato da fonti rinnovabili»;

- con la sentenza di estremi indicati in epigrafe, il Tribunale amministrativo ha ritenuto infondato il ricorso delle società e lo ha respinto, sull’assunto dell’applicabilità alla fattispecie della sopravvenuta disposizione di cui all’art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018;

- in sintesi, il Tribunale ha, infatti, ritenuto che sussisterebbero nella specie tutti i presupposti per l’applicazione della norma in questione, quali in particolare: a) in primo luogo, l’esistenza di un accordo “liberamente” pattuito tra le parti, tenuto conto che era stata la stessa Daunia Wind a proporre al Comune, con nota del 14 maggio 2004, la realizzazione dell’impianto in oggetto e che le parti avevano preventivamente elaborato uno schema di convenzione (approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 19 del 10 maggio 2006 e richiamato anche nella determinazione dirigenziale di rilascio dell’autorizzazione unica); il che escludeva, ad avviso del Tribunale, “un assetto negoziale dei reciproci interessi connotato da coercizione” ovvero da dolo contrattuale o da una condotta sleale da parte del Comune, sì che poteva ritenersi pienamente integrata l’ipotesi di cui alla norma sopravvenuta di “proventi economici ...liberamente pattuiti dagli operatori del settore con gli enti locali” ed inoltre di una regolazione, sempre secondo la sentenza, “sostanziata da una base di diritto positivo, ossia l’art. 1, comma 5, della legge 239/2004”, norma quest’ultima in ordine alla cui legittima applicazione le ricorrenti nulla avrebbero dedotto; b) in secondo luogo, la sussistenza dei presupposti temporali previsti dall’art. 1, comma 953, della legge 145/2018, in quanto la convenzione è stata sottoscritta “prima del 3 ottobre 2010, data di entrata in vigore delle linee guida nazionali in materia” di cui al D.M. 10 settembre 2010 e risaliva ad un’epoca in cui, secondo la sentenza di prime cure, “non esisteva nell’ordinamento di settore alcuna norma che definisse in maniera puntuale le misure di compensazione ambientale” (definite, nella sentenza della Corte Costituzionale n. 119 del 26 marzo 2010, sempre anteriore alle citate Linee Guida, “una monetizzazione degli effetti deteriori che l’impatto ambientale determina”, conseguente all’installazione di un determinato impianto); c) infine, la mancata prova, incombente sulle ricorrenti secondo le regole generali in materia di ripetizione di indebito, che le somme erogate o da erogare dalle società in adempimento alla convenzione impugnata non fossero state debitamente “acquisite nei bilanci” dell’Ente Locale, come è prescritto dalla sopravvenuta disposizione invocata dall’Amministrazione resistente;

- le società originarie ricorrenti hanno proposto appello avverso la sentenza di primo grado;

- nell’atto di appello, le ricorrenti hanno ribadito la prospettazione, sostenuta nel primo giudizio e disattesa dalla sentenza impugnata, secondo cui la convenzione del 24 maggio 2006 stipulata con il Comune di Serracapriola sarebbe nulla, ai sensi dell’art. 1418, comma 1, cod. civ., per contrarietà alle norme imperative di cui agli artt. 12, comma 6, d.lgs. n. 387 del 2003, e 1, comma 5, l. n. 239 del 2004, per avere previsto un corrispettivo pecuniario per l’autorizzazione a realizzare e gestire l’impianto di produzione energetica da fonti rinnovabili, oltre che per impossibilità giuridica e illiceità dell’oggetto (ai sensi del combinato disposto degli articoli 1418 e 1346 c.c., sull’assunto che l’invocata normativa sulla liberalizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, in conformità al principio di libertà di iniziativa economica, precluderebbe sul piano giuridico l’esecuzione delle prestazioni dedotte in convenzione, le quali peraltro sono vietate dalla legge perché violano i principi e la ratio sottesi alla disciplina normativa, comunitaria e nazionale, inderogabile), nonché per illiceità della causa, anche sotto il profilo della sua contrarietà all’ordine pubblico (in quanto in contrasto con il complesso dei principi e valori immanenti alla materia della produzione di energia da fonti rinnovabili) e per frode alla legge (laddove la convenzione persegue finalità vietate in modo assoluto dall’ordinamento); tanto più che tale illegittima misura di compensazione, a carattere meramente patrimoniale, non è stata neppure disposta nell’ambito della Conferenza di servizi svolta per il rilascio dell’autorizzazione unica ex art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003 (bensì nell’ambito di una convenzione, avente natura negoziale e di accordo ai sensi dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, intercorsa con il solo Comune, ente destinatario dei proventi economici, asseritamente privo di potestà amministrative riconosciute ex lege in una materia relativa ad un’attività pienamente liberalizzata, suscettibile di essere realizzata da chiunque sulla base di un’autorizzazione unica rilasciata dalla Regione, previa conferenza di servizi) e prescinde sia dalle concrete e specifiche caratteristiche del parco eolico, sia da qualsivoglia valutazione in ordine al conseguente impatto ambientale e territoriale;

- nei loro scritti difensivi le appellanti hanno, dunque, argomentato l’erroneità delle tesi recepite dal Tribunale amministrativo che ha ritenuto applicabile, nel caso in esame, la sopravvenuta disposizione dell’art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018 e su di essa ha fondato la legittimità della convenzione contestata e dei pagamenti in forza di essa riscossi, nonché di quelli ancora asseritamente dovuti dalle ricorrenti: hanno, infatti, sostenuto che difetterebbero i presupposti per l’applicazione di tale norma (in ragione del contenuto meramente patrimoniale e di corrispettivo economico delle misure compensative ivi previste per la realizzazione e l’esercizio dell’impianto) e che, in ogni caso, il Comune non ne ha dimostrato la sussistenza, non avendo provato, in particolare, l’avvenuta iscrizione nel bilancio comunale dei canoni previsti dalla convenzione, come richiesto dalla lettera della disposizione sopravvenuta secondo cui i proventi economici liberamente pattuiti tra le parti in forza delle convenzioni controverse “restano acquisiti ai bilanci degli enti locali”;

- le appellanti hanno poi censurato i capi della sentenza che hanno ritenuto insussistenti i presupposti per una rimessione della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018, e hanno nuovamente prospettato l’illegittimità costituzionale di tale disposizione, qualora dovesse ritenersi applicabile nel presente giudizio, deducendone la rilevanza e la non manifesta infondatezza sotto plurimi e articolati profili (oltre ad assumere il contrasto della norma della legge di bilancio con il diritto eurounitario, in particolare con la Direttiva 2003/54/CE, la Direttiva 2009/72/CE e la Direttiva 2001/77/CE, le cui previsioni sono improntate alla valorizzazione dell’apertura del mercato dell’energia, all’assenza di restrizioni e alla riduzione degli ostacoli normativi all’aumento della produzione di energia da fonti rinnovabili);

CONSIDERATO IN DIRITTO

- secondo la sentenza di primo grado, la norma sopravvenuta di cui all’art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018 avrebbe “cristallizzato, senza riferimento alcuno a pendenti controversie, l’incertezza del previgente quadro legislativo sulle misure di compensazione ambientale”, tradottesi nell’erogazione di proventi economici “liberamente pattuiti dagli operatori di settore con gli enti locali” in virtù “di accordi previsti (se non addirittura incentivati) dalla legge 239/2014”, ma in difetto, al momento dell’emanazione della legge, di una disciplina normativa che definisse il contenuto delle misure compensazione;

- ciò avrebbe dato luogo a criticità nella gestione degli accordi tra operatori del settore e Amministrazioni, che risultano esemplificate nella fattispecie controversa, cui l’art. 1, comma 953, della l. n. 145 del 2018, “norma con efficacia retroattiva”, avrebbe inteso porre rimedio;

- nel censurare le statuizioni di prime cure, che hanno ritenuto applicabile alla fattispecie la norma in questione e non fondata la questione di legittimità costituzionale prospettata nel ricorso introduttivo, le appellanti hanno, invece, ribadito che, per quanto rileva, la normativa di settore vigente all’epoca della sottoscrizione della convenzione di cui si assume l’invalidità stabiliva limpidamente il divieto assoluto di introdurre misure di compensazione a carattere patrimoniale: ed infatti, l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 già prevedeva che “l’autorizzazione non può essere subordinata né prevedere misure di compensazione a favore delle regioni e delle province” e l’art. 1, comma 5, della legge n. 239 del 2004, applicabile alla convenzione stipulata tra le parti, contemplava unicamente “misure di compensazione e riequilibrio ambientale”;

- secondo le appellanti, non sarebbe pertanto revocabile in dubbio che tanto la disciplina in tema di liberalizzazione della produzione di energia elettrica quanto quella di promozione e sostegno delle iniziative economiche volte alla produzione di energia rinnovabile prevedessero già all’epoca della sottoscrizione della convenzione, in modo chiaro, il divieto di imporre misure di compensazione a carattere meramente patrimoniale: la produzione di energia elettrica costituisce, infatti, un’attività libera soggetta unicamente ad una preventiva autorizzazione generale e il legislatore, per effetto della normativa euro-unitaria, ha introdotto meccanismi di sostegno all’installazione di impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile (la cui costruzione e il cui esercizio costituiscono libere attività di impresa soggetta alla sola autorizzazione amministrativa della Regione ex art. 12, comma 6, del d.lgs. n. 387 del 2003), al fine del raggiungimento degli obiettivi stabiliti in sede comunitaria, che non possono essere vanificati dall’introduzione di misure di compensazione di misure meramente patrimoniali, costituenti un disincentivo all’investimento nel settore in questione da parte degli operatori interessati;

- peraltro, anche la giurisprudenza costituzionale ha da sempre a più riprese (ed anche in sentenze pronunziate in epoca anteriore alla convenzione oggetto del giudizio) affermato l’esistenza nell’ordinamento del suddetto divieto di imporre misure compensative a carattere meramente patrimoniale in relazione alla costruzione e all’esercizio di impianti alimentati da fonti rinnovabili e quale condizione per il rilascio dei relativi titoli abilitativi (Corte Cost. 14 ottobre 2005, n. 383; 28 giugno 2006, n. 248, 1 aprile 2010, n. 124; 26 marzo 2010, n. 119);

- a tali principi affermati dalla Corte Costituzionale nelle pronunce richiamate si è conformata in modo costante la giurisprudenza amministrativa, anche di questo Consiglio, la quale ha statuito che “non dà luogo a misura compensativa, in modo automatico, la semplice circostanza che venga realizzato un impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili, a prescindere da ogni considerazione sulle sue caratteristiche e dimensione e dal suo impatto sull’ambiente”, chiarendo, pertanto, che tali misure, oltre ad essere solo “eventuali” e “correlate alla circostanza che esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attività, impianti ed infrastrutture ad elevato impatto territoriale”, devono essere “concrete e realistiche” (id est: determinate tenendo conto delle specifiche caratteristiche del parco eolico e del suo impatto) e “non possono essere unilateralmente stabilite da un singolo Comune” (Cons. di Stato, Sez. III, 14 ottobre 2008, n. 2849);

- tali fondamentali principi nella materia in oggetto sono stati recepiti e ulteriormente confermati con l’emanazione delle “Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”, approvate con D.M. 10 settembre 2010, che nel regolare il procedimento di cui all’art. 12 del D.Lgs. n. 387 del 2003 per l’autorizzazione unica alla realizzazione e all’esercizio di detti impianti ha, tra l’altro, previsto che trattasi di “attività libera, nel rispetto degli obblighi di servizio pubblico” (punto 1.1.); che “le Regioni o le Province delegate non possono subordinare la ricevibilità, la procedibilità dell’istanza o la conclusione del procedimento alla presentazione di previe convenzioni ovvero atti di assenso o gradimento, da parte dei comuni il cui territorio è interessato dal progetto” (punto 13.4); e che “eventuali misure di compensazione a favore dei Comuni, di carattere ambientale e territoriale e non meramente patrimoniali o economiche” possono essere determinate dalle amministrazioni competenti in sede di riunione di conferenza di servizi nel rispetto dei puntuali criteri di cui all’Allegato 2 del D.M. (tra i quali quello della ricorrenza di “tutti i presupposti indicati nell’articolo 1, comma 4, lett. f) della legge n. 239 del 2004”);

- in definitiva, alla luce della normativa di settore applicabile come interpretata dalla giurisprudenza costituzionale ed amministrativa, soltanto lo Stato e le Regioni in sede di conferenza di servizi (e non anche i Comuni) potrebbero prevedere eventuali misure di compensazione e di riequilibrio ambientale a carattere non meramente patrimoniale, posto che “per misure di compensazione si intende, in genere, la monetizzazione degli effetti negativi che l’impatto ambientale determina, per cui chi propone l’installazione di un determinato impianto s’impegna a devolvere, all’ente locale cui compete l’autorizzazione, determinate prestazioni e servizi” e che la legge statale vieta tassativamente che il rilascio dei titoli abilitativi per la costruzione e l’esercizio di impianti per la produzione di energia eolica sia subordinata all’imposizione di corrispettivi soltanto economici (Corte Cost., numeri 124 del 2010 e 119 del 2010);

- l’art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018 si inserisce, dunque, in tale contesto normativo e giurisprudenziale, così sinteticamente ricostruito, nel quale erano già vigenti, anteriormente all’emanazione delle citate Linee guida, norme imperative che vietavano l’adozione di misure compensative di carattere patrimoniale quali condizioni per il rilascio di titoli abilitativi per la costruzione e l’esercizio di centrali eoliche e numerose pronunzie dei Tribunali amministrativi, conformandosi all’orientamento del giudice di appello sopra richiamato, avevano di conseguenza dichiarato la radicale nullità di siffatte clausole contenute nelle convenzioni stipulate dai produttori di energia rinnovabile con i Comuni, ritenendo che si trattasse di prestazioni patrimoniali prive di causa per la realizzazione e gestione di tali impianti costituente libera attività di impresa e che fossero invece legittimi solo gli accordi che contemplavano misure di compensazione e riequilibrio del pregiudizio subito dall’ambiente a causa dell’impatto del nuovo impianto oggetto di autorizzazione (cfr. T.a.r. Lazio- Roma, 7 febbraio 2019, nn. 1595, 1591, 1590, 1588 e 1587; T.a.r. Puglia- Lecce, 15 novembre 2016, n. 1737; T.a.r. Puglia- Lecce, 7 giugno 2013, n. 1361 e 1347; T.a.r. Puglia Bari, I, 24 maggio 2018, n. 737, e 7 giugno 2018, n. 830);

- secondo le appellanti, con l’emanazione di tale norma di bilancio il legislatore avrebbe, pertanto, preso atto del chiaro quadro normativo e del consolidato orientamento giurisprudenziale i quali affermavano la radicale nullità delle clausole convenzionali che prevedono misure di compensazione a carattere meramente patrimoniale a favore dei Comuni, non potendo essere oggetto di “negoziazione”, “remunerazione” o “pretesa di denaro”, cui condizionare l’espressione di un parere favorevole, da parte dei soggetti preposti, alla realizzazione e all’esercizio dell’impianto eolico, la posizione dell’amministrazione comunale in seno alla Conferenza dei servizi convocata per il rilascio dell’autorizzazione unica alla costruzione ed esercizio del parco eolico;

- tale prospettazione troverebbe conferma negli atti ufficiali relativi ai lavori parlamentari di approvazione della norma, versati dalle ricorrenti in giudizio (cfr. dossier 7 dicembre 2018, recante la “Sintesi degli emendamenti approvati dalla V Commissione Bilancio” e dossier 10 dicembre 2018, recante le “Schede di lettura”) dai quali emergerebbe che la ratio della disposizione in oggetto sarebbe quella di definire in via legislativa una pluralità di contenziosi pendenti relative a siffatte convenzioni (eliminando gli effetti delle pronunce di nullità per violazione di norme imperative) e salvaguardare così i bilanci degli enti locali che hanno stipulato detti accordi;

- infatti, nei lavori parlamentari è richiamato il consolidato orientamento del giudice amministrativo il quale ha riconosciuto l’invalidità di convenzioni già stipulate che imponevano il pagamento di misure compensative patrimoniali da parte delle società titolari degli impianti in questione nei confronti dei Comuni, disponendo la ripetizione, in favore delle società ricorrenti, delle somme indebitamente pagate;

- le appellanti hanno, dunque, nuovamente prospettato la questione di illegittimità costituzionale della disposizione in esame, ove fosse applicabile alla fattispecie, posto che con essa il legislatore avrebbe interferito nelle competenze e nelle funzioni riservate agli organi giurisdizionali, in contrasto con la libertà di impresa, nonché in violazione dell’art. 117, comma 1, della Costituzione e dell’art. 6, comma 1, della CEDU (principio del giusto processo), specie in ragione dell’assenza di motivi di interesse generale; hanno altresì dedotto l’illegittimità costituzionale della disposizione in relazione agli articoli 2, 3, 24, 97, 101, 102, 111 e 113 Cost., per irragionevolezza e arbitrarietà, anche in considerazione della sua natura di legge provvedimento, tesa ad eludere (pur prendendone atto) la sanzione della nullità di siffatti accordi, disponendone il mantenimento dell’efficacia; hanno, ancora, dedotto l’incostituzionalità della citata disposizione in relazione all’art. 117 della Costituzione e agli artt. 1 del primo protocollo e 6 della CEDU, evidenziando la lesione del diritto di proprietà e del principio del legittimo affidamento ad ottenere la restituzione di importi indebitamente versati sulla base di accordi e contratti nulli e, comunque, non dover più sottostare ad eventuali ulteriori richieste di canoni avanzate dal Comune e censurando, altresì, la violazione del principio di legalità da parte del legislatore, stante l’assoluta imprevedibilità dell’intervento normativo, e del principio di ragionevolezza e proporzionalità “tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito dalle misure restrittive della proprietà”; hanno ulteriormente censurato la legittimità costituzionale della disposizione in relazione agli artt. 3 e 41 della Costituzione, sotto il profilo della violazione della libertà di impresa e del regime di liberalizzazione del settore della produzione di energia elettrica, sull’assunto che l’autorizzazione all’esercizio dell’impianto eolico non può essere vincolata al pagamento di un canone (con estensione di tale censura ai profili di dedotta incompatibilità della norma nazionale con il diritto comunitario su cui le appellanti hanno fondato la domanda di disapplicazione della norma di bilancio ovvero di rinvio pregiudiziale della relativa questione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea);

- la Sezione condivide i dubbi di costituzionalità sollevati dalle appellanti;

- la norma sopravvenuta sarebbe conforme a Costituzione solo se interpretata nel senso che essa si applica agli accordi contenenti «misure compensative, a carattere non meramente patrimoniale, a favore degli stessi Comuni», ai sensi dell’allegato 2 al decreto del Ministro dello sviluppo economico del 10 settembre 2010 (recante le Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili), richiamato dall’art. 1, comma 953, della legge di bilancio per il 2019, e non invece nel senso di una “sanatoria generalizzata delle convenzioni” (qualunque sia il contenuto delle stesse ed anche ove le pattuizioni intercorse tra le parti individuino misure compensative a carattere meramente patrimoniale o economico);

- l’art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018 sembra avere, tuttavia, una portata generalizzata di sanatoria rispetto ad accordi che abbiano imposto ai titolari di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili oneri di carattere esclusivamente economico, e di cui è stata dichiarata la nullità in sede giurisdizionale, che non ne consente un’interpretazione conforme alla Costituzione;

- essa infatti non distingue, da un lato, tra accordi stipulati per individuare misure compensative a carattere non meramente patrimoniale a carico del titolare di impianti di produzione energetica da fonti rinnovabili, secondo quanto previsto dalle più volte citate linee guida ministeriali in materia; e dall’altro lato accordi contenenti misure di carattere meramente patrimoniale, come in tesi quella oggetto del presente giudizio e della quale le appellanti chiedono dichiararsi la nullità ex art. 1418, comma 1, cod. civ. per contrasto con la norma imperativa sancita dal citato art. 12, comma 6, d.lgs. n. 387 del 2003, secondo cui l’autorizzazione unica «non può essere subordinata né prevedere misure di compensazione a favore delle regioni e delle province»;

- l’effetto di sanatoria si desume, inoltre, dai dossier del 7 dicembre e del 10 dicembre 2018 relativi alla legge di bilancio per il 2019, redatti dagli uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati, prodotti in giudizio dalle appellanti;

- in tali documenti si ricorda che ai sensi dell’allegato 2 del citato D.M. 10 settembre 2010, conformemente alla sentenza della Corte Costituzionale del 1 aprile 2010, n. 124 (erroneamente indicata con il numero 24) la quale ha dichiarato illegittima la legislazione regionale contrastante con il divieto di condizionare il rilascio del titolo abilitativo a misure di compensazione patrimoniale, “per l’attività di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili non è dovuto alcun corrispettivo monetario in favore dei Comuni”; ed ancora si rileva che “l’autorizzazione unica può prevedere l’individuazione di misure compensative, a carattere non meramente patrimoniale, a favore degli stessi Comuni”, da orientare, secondo criteri definiti nello stesso decreto ministeriale, su interventi di miglioramento ambientale correlati alla mitigazione degli impatti riconducibili a progetto; ed infine, si evidenzia che in varie pronunce, la giurisprudenza amministrativa di primo grado “ha riconosciuto l’invalidità di convenzioni già stipulate che imponevano il pagamento di misure compensative patrimoniale da parte delle società titolari degli impianti in questione nei confronti dei Comuni”;

- la norma ha dunque previsto, come si ricava dalla sua formulazione letterale, l’irripetibilità delle somme già versate dai gestori di impianti energetici ed acquisite ai bilanci comunali in base ad accordi sottoscritti prima dell’entrata in vigore delle linee guida nazionali (tra cui pacificamente la convenzione oggetto della presente controversia); per altro verso non pare possano escludersi dal suo ambito di applicazione le somme ancora non versate e da corrispondere per la residua durata della convenzione;

- dalla sua formulazione («i versamenti restano acquisiti nei bilanci degli enti locali, mantenendo detti accordi piena efficacia»), si desume infatti che dalla piena efficacia degli accordi deriva, anzitutto, l’irripetibilità dei versamenti di somme in esecuzione di essi, coerentemente peraltro con il principio di carattere generale per cui ogni spostamento patrimoniale deve essere assistito da una legittima causa giuridica (art. 2041 cod. civ.);

- in secondo luogo, si deve ritenere che tale conservazione dell’efficacia riguardi anche gli accordi che non hanno avuto ancora esecuzione, con il pagamento delle somme previste a favore degli enti locali, i quali possono pertanto agire per l’adempimento degli obblighi assunti dai gestori di impianti energetici;

- nella medesima direzione converge l’obbligo di revisione degli accordi precedentemente stipulati «alla luce del decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010, e segnatamente dei criteri contenuti nell’allegato 2 al medesimo decreto», previsto nel secondo periodo della norma;

- nella misura in cui tale clausola di revisione si propone di adeguare i contenuti degli accordi nel senso che con essi siano previste a carico dei gestori di impianti energetici alimentati da fonti rinnovabili misure compensative a carattere non meramente patrimoniale previste dal richiamato allegato 2 al decreto ministeriale - finalizzate a «interventi di miglioramento ambientale correlati alla mitigazione degli impatti riconducibili al progetto, ad interventi di efficienza energetica, di diffusione di installazioni di impianti a fonti rinnovabili e di sensibilizzazione della cittadinanza sui predetti temi» (art. 2) - la stessa ne presuppone evidentemente la perdurante efficacia in via generalizzata;

- dal secondo periodo si traggono inoltre elementi a conferma di quanto osservato in precedenza, e cioè che non è possibile circoscrivere la norma ai soli accordi conformi al medesimo allegato, poiché altrimenti ne verrebbe svuotata la portata applicativa;

- deve conseguentemente ritenersi che il suo ambito di applicazione includa anche gli accordi contenenti misure di carattere meramente patrimoniale a carico dei gestori di impianti produttivi, come la convenzione del 24 maggio 2006 tra le parti in causa nel presente giudizio, per i quali questi ultimi ne contestino in giudizio la liceità e pertanto gli obblighi pecuniari in essi pattuiti;

- del resto, nel senso di una sanatoria generalizzata, anche di accordi in ipotesi contrari alla norma imperativa contenuta nell’art. 12, comma 6, d.lgs. n. 387 del 2003 e non conformi alle linee guida nazionali, la norma è stata intesa dal Comune resistente nel presente giudizio e dal giudice di prime cure;

- per tutte le considerazioni finora svolte, l’art. 1, comma 953, l. n. 145 del 2018 presenta profili di illegittimità rispetto alla Carta fondamentale alla luce dei quali si impone la rimessione alla Corte costituzionale delle relative questioni, ai sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale);

- la disposizione di legge di stabilità per il 2019 in questione è innanzitutto rilevante nel presente giudizio, per le circostanze poc’anzi evidenziate, ovvero per il fatto che essa, conformemente alla sua funzione di sanatoria di eventuali accordi invalidi, è stata anzitutto richiamata dall’amministrazione comunale appellata in funzione paralizzante dell’azione di nullità proposta nel presente giudizio dalle originarie ricorrenti e, inoltre, ha costituito la base normativa sulla quale il Tribunale amministrativo ha ritenuto infondato il ricorso e lo ha respinto;

- ed infatti, nella sentenza appellata si legge che per un verso “qualsiasi sviluppo possibile del rapporto convenzionale è stato azzerato dalla sopravvenuta disposizione della legge n.145 del 2018, incidente sugli accordi previsti dalla legge 239/2004”, per altro verso che tale legge non era stata ancora emanata al momento della decisione delle fattispecie di cui alle sentenze dello stesso Tribunale amministrativo n. 737 del 24 maggio 2018 e n. 830 del 7 giugno 2018 (che hanno, invece, pronunciato l’annullamento dell’ingiunzione di pagamento in via derivata rispetto alla nullità della presupposta convenzione), sì che dette fattispecie non possono essere assimilate a quella oggetto del presente giudizio;

- le misure previste dalla convenzione controversa e di cui si censura la nullità hanno poi natura meramente patrimoniale in quanto, da un lato, esse hanno ad oggetto prestazioni esclusivamente economiche a titolo di canone e corrispettivo pecuniario per le obbligazioni assunte dal Comune (tra le quali anche quella di porre in essere tutto quanto necessario, nei limiti delle proprie competenze, per il rilascio dei titoli abilitativi); dall’altro, va escluso che esse siano state volte a compensare uno specifico e concreto pregiudizio ambientale e/o paesaggistico arrecato dal parco eolico in questione;

- con riguardo al presupposto della non manifesta infondatezza, un primo profilo di illegittimità della norma censurata si ravvisa rispetto al parametro della ragionevolezza ricavabile dall’art. 3 della Costituzione, perché eccedendo dalle esigenze connesse all’obiettivo legittimo di adeguare per il futuro gli accordi contenenti misure compensative di carattere meramente patrimoniale secondo quanto previsto dalle linee guida nazionali in materia, essa dispone per il passato la sanatoria generalizzata di accordi contrari alle medesime linee guida e al sovraordinato art. 12, comma 6, d.lgs. n. 387 del 2003;

- inoltre, la clausola di revisione contenuta nel secondo periodo della disposizione non prevede alcun termine, né strumenti per superare il rifiuto o il dissenso eventualmente manifestato da una delle parti dell’accordo, con il conseguente rischio che l’assetto originariamente prefigurato dalle parti contraenti, pur affetto da illiceità, rimanga inalterato;

- ed infatti, anche a voler ritenere configurabile un’ipotesi di nullità derivante da “ius superveniens”, a rapporto validamente instaurato (seguendo il ragionamento della sentenza di primo grado secondo cui al momento della sottoscrizione dell’accordo contestato in giudizio difettava una disciplina normativa che definisse puntualmente il contenuto delle misure di compensazione), ciò dovrebbe tradursi in un una perdita di ulteriore efficacia dell’atto (id est: in un arresto della sua funzione negoziale) che confligge con il mantenimento di efficacia degli accordi sancito dalla disposizione sopravvenuta;

- l’effetto complessivamente derivante dalla norma censurata è, dunque, quello tipico di una sanatoria indiscriminata, per cui il gestore dell’impianto elettrico rimane vincolato al pagamento di somme in esso previste, prive di finalizzazione ambientale ai sensi dell’allegato 2 alle linee guida nazionali, senza che contemporaneamente sia realizzato l’obiettivo di adeguare gli accordi al principio di ordine imperativo per cui l’autorizzazione unica per impianti di produzione energetica alimentati da fonti rinnovabili non può essere subordinata né prevedere misure di compensazione di carattere meramente patrimoniale, ai sensi dei più volte citati artt. 12, comma 6, d.lgs. n. 387 del 2003 e 1, comma 5, l. n. 239 del 2004 (negli stessi termini si è già espressa la stessa Corte costituzionale, nella sentenza del 1° aprile 2010, n. 124);

- né la prospettata nullità per contrarietà alle norme imperative su indicate può essere superata da una valutazione sulla condotta del Comune nella fase di formazione dell’accordo negoziale e sulla conformità ai canoni di lealtà e correttezza al fine di verificare se i proventi economici siano stati “liberamente pattuiti”, secondo quanto previsto dalla norma;

- l’assenza di eventuali lesioni inferte alla libertà di autodeterminazione dei soggetti proponenti l’installazione degli impianti e l’esclusione di dolo contrattuale o di una condotta di approfittamento da parte del Comune diretta a influire sul consenso della società non pare poter incidere sull’oggetto e sulla causa della convenzione e su clausole in contrasto con norme imperative che sanciscono il divieto di compensazioni ambientali meramente patrimoniali, causa perciò di nullità dell’atto, in ragione della natura pubblicistica e dell’indisponibilità dell’interesse tutelato dalla norma violata, laddove la violazione di norme di comportamento dei contraenti costituisce unicamente fonte di responsabilità o, in ipotesi, di annullamento per dolo incidente;

- dalla nullità degli accordi che contemplino siffatte misure discende poi come conseguenza automatica l’improduttività degli effetti del negozio ex tunc che invece la norma di legge di bilancio censurata ha inteso fare salvi in assenza di una plausibile esigenza di ordine imperativo, sì che il mantenimento dell’efficacia statuito dall’art. 1, comma 953, della l. n. 145 del 2019 finisce anche per vanificare gli effetti connaturati alla categoria giuridica della nullità;

- la norma censurata appare, pertanto, anche lesiva del diritto di azione sancito dall’art. 24 della Costituzione;

- nel prevedere la conservazione dell’efficacia degli accordi, essa vanifica infatti l’utilità pratica dell’impugnativa contrattuale, ivi compresa la nullità ai sensi degli artt. 1418 cod. civ. e seguenti, prevista per reagire contro manifestazioni di volontà contrattuale aventi contenuti contrastanti con norme imperative, ai sensi del comma 1 della medesima disposizione;

- nel caso degli accordi previsti dall’art. 1, comma 953, l. n. 145 del 2018 la pronuncia giurisdizionale dichiarativa della nullità sarebbe inutiliter data, perché da un lato, come da essa espressamente previsto, le somme versate in esecuzione dello stesso non potrebbero essere ripetute dal solvens, gestore dell’impianto elettrico; ed inoltre avvalendosi della conservazione dell’efficacia parimenti affermata dalla norma censurata l’ente locale potrebbe agire per il pagamento delle somme ulteriormente dovute;

- un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è dato dalla violazione dei principi della separazione dei poteri (in relazione agli articoli 3, 97, 101, 102, 113 Cost.) e del giusto processo sanciti dagli artt. 111 della Costituzione e 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, in relazione all’art. 117, comma 1, della medesima Carta fondamentale;

- la disposizione in oggetto, eccedendo dalle esigenze connesse all’obiettivo legittimo di rivedere gli accordi contenenti misure compensative di carattere meramente patrimoniale secondo quanto previsto dalle linee guida nazionali in materia, in conformità con la normativa euro-unitaria e i principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale, persegue invece l’intento di definire in via legislativa i contenziosi pendenti, interferendo sugli esiti dei giudizi in corso e sulle pronunzie degli organi giurisdizionali, in violazione dei principi di terzietà e imparzialità del giudice;

- di conseguenza, l’intervento normativo pare presentare profili di irragionevolezza, in violazione dell’art. 3 Cost., laddove vanifica il potere giurisdizionale già esercitato (con la declaratoria di nullità degli accordi contrastanti con il divieto di misure compensative a contenuto meramente economico ad opera delle sentenze dei giudici di primo grado), in assenza di plausibili motivi di interesse generale e senza che ciò risultasse necessario in ragione di oscillazioni giurisprudenziali, alterando in modo imprevedibile rapporti pregressi tra le parti sì da rendere inutile e privo di effettività il diritto alla tutela giurisdizionale;

- la sanatoria generalizzata introdotta con la legge di bilancio per il 2019 altera, infatti, la parità delle parti nel processo, anche quelli in corso, privando una parte dei rimedi di legge a sua disposizione e vanificando l’utilità delle pronunce giurisdizionali favorevoli eventualmente conseguite, ma non ancora definitive, quand’anche con esse si sia accertato il contrasto dell’accordo con i principi di ordine imperativo regolatrici del settore della produzione energetica da fonti rinnovabili;

- sotto il profilo da ultimo evidenziato emerge un ulteriore profilo di contrasto della norma censurata con il vincolo posto al legislatore ordinario dal sopra citato art. 117, comma 1, della Costituzione al rispetto degli obblighi internazionali, nel caso di specie assunti dall’Italia con il protocollo di Kyoto dell’11 dicembre 1997 della convenzione quadro delle Nazioni unite sui cambiamenti climatici -che funge da norma interposta e, quindi, da parametro mediato di costituzionalità-, di cui il decreto legislativo n. 387 del 2003 costituisce attuazione nell’ordinamento giuridico interno, per il tramite della direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001 (sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità);

- il contrasto è ravvisabile nel fatto che gli obiettivi stabiliti a livello internazionale con il citato protocollo, di promozione, sviluppo e maggiore utilizzazione di forme energetiche rinnovabili in funzione dell’abbattimento delle emissioni inquinanti (art. 2), rispetto ai quali il principio di gratuità delle autorizzazioni in materia è strumentale, potrebbe essere vanificato da una sanatoria generalizzata rispetto ad accordi aventi l’effetto di rendere tali titoli amministrativi onerosi per ragioni estranee alla salvaguardia dell’ambiente, così da scoraggiare gli operatori economici dal mantenere i propri investimenti nel settore delle energie rinnovabili;

- l’art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018, nella misura in cui consente il mantenimento di efficacia degli accordi che prevedano misure compensative meramente patrimoniali, presenta, dunque, profili di irragionevolezza e arbitrarietà in quanto non prende in considerazione né l’interesse degli operatori privati incisi dalla sanatoria né quelli pubblici alla promozione e al sostegno della produzione di energia da fonte rinnovabile (tutelati, già anteriormente all’emanazione delle linee guida nazionali di cui al citato decreto ministeriale, da norme imperative, quale l’art. 12, comma 6, del D.Lgs. n. 387 del 2003, in coerenza con i principi euro-unitari di riferimento), non operando alcun bilanciamento con l’interesse alla conservazione delle risorse acquisite ai bilanci degli enti locali;

- per la ragione da ultimo evidenziata la norma appare anche in contrasto con la libertà di iniziativa economica garantita dall’art. 41 della Costituzione, in relazione ai principi generali regolatori del settore economico relativo alla produzione di energia da fonti rinnovabili, ricavabili dagli artt. 6 della citata direttiva 2001/77/CE - secondo cui gli Stati membri sono tra l’altro tenuti a «ridurre gli ostacoli normativi e di altro tipo all’aumento della produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili», a «razionalizzare e accelerare le procedure all’opportuno livello amministrativo» e «garantire che le norme siano oggettive, trasparenti e non discriminatorie...» - e 12 d.lgs. n. 387 del 2003, in virtù del quale la produzione di energia da fonti rinnovabili è soggetta ad un regime amministrativo di tipo autorizzatorio, subordinato all’accertamento dei presupposti di legge e non sottoposto a misure di compensazione di carattere pecuniario;

- la disposizione censurata pare, di conseguenza, presentare profili di incostituzionalità sub specie di violazione dei principi di ragionevolezza e della libertà di iniziativa economica nella misura in cui tramuta il rapporto autorizzatorio previsto per l’attività di produzione di energia elettrica (e, per quanto rileva, per quella da fonti rinnovabili), costituente una libera attività di impresa, in un rapporto di tipo concessorio, che costituisce ex novo posizioni soggettive in capo al concessionario a fronte del pagamento di un canone;

- infatti, la conservazione dell’efficacia di accordi che abbiano previsto simili misure, proprie di un regime di carattere concessorio in funzione della regolazione dell’accesso al mercato, rappresenta inoltre per gli operatori del settore un disincentivo economico rispetto ad una prospettiva di continuazione dell’attività per l’intero ciclo di vita degli impianti;

- sotto quest’ultimo profilo, la disposizione in questione sembra porsi infine in contrasto con l’art. 117, comma 1, della Costituzione, in relazione all’art. 1, del 1° Protocollo addizionale alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e 6 della CEDU, in quanto determina, in modo imprevedibile ed in violazione dei principi di legalità e proporzionalità (tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito), una lesione del diritto di proprietà degli operatori economici che hanno realizzato e messo in esercizio gli impianti da fonti rinnovabili (nella misura in cui osta al soddisfacimento di un credito avente consistenza di valore patrimoniale e base normativa nel diritto nazionale e nell’ordinamento sovranazionale) e, quindi, anche del loro legittimo affidamento ad ottenere la restituzione degli importi versati in esecuzione di accordi di cui si contesta la validità e, comunque, a non dover più corrispondere alcuna somma per la residua durata della convenzione (ove ne sia accertata la nullità per contrasto con norme imperative);

- per tutte le ragioni esposte il giudizio va sospeso e vanno rimesse alla Corte costituzionale, ai sensi del sopra citato art. 23 l. n. 87 del 1953, le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 953, della l. n. 145 del 2018, in relazione agli artt. 3, 24, 41, 97, 101, 102, 111, 113 e 117, comma 1, Cost., nonché in relazione ai principi generali della materia della produzione energetica da fonti rinnovabili sanciti dagli artt. 6 della direttiva 2001/77/CE e 12 d.lgs. n. 387 del 2003, e agli obblighi internazionali di cui agli artt. 1, del 1° Protocollo addizionale, 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e 2 del protocollo di Kyoto dell’11 dicembre 1997;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 953, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), in relazione agli artt. 3, 24, 41, 97, 101, 102, 111, 113, e 117, comma 1, della Costituzione, nei termini esposti in motivazione;

dichiara pertanto la sospensione del processo e ordina che a cura della cancelleria l’ordinanza sia notificata alle parti in causa e al presidente del Consiglio dei Ministri, ed inoltre comunicata ai presidenti delle due Camere del Parlamento;

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2019 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Federico Di Matteo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Stefano Fantini, Consigliere

L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Angela RotondanoFrancesco Caringella

IL SEGRETARIO