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Testo del provvedimento

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Alla Corte Costituzionale la legge-provvedimento sul viadotto Polcevera per la parte in cui incide sulla sfera giuridica del concessionario Aspi




TAR LIGURIA - ORDINANZA 6 dicembre 2019, n.932
ANNOTAZIONE
Con ordinanza n.932 del 2019 il Tar Liguria dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8, 8 bis nonché dell’art. 1 bis e dell’art. 4 bis, del d.l. 28 settembre 2018, n. 109, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, in relazione agli artt. 3, 97, 23, 41, 102, 103, 24 e 111 della Costituzione.



TESTO DELLA SENTENZA

TAR LIGURIA - ORDINANZA 6 dicembre 2019, n.932 -
Pubblicato il 06/12/2019

N. 00932/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00080/2019 REG.RIC.           

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 80 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da 


Autostrade per L'Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Annoni e Luisa Torchia, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Vincenzo Roppo in Genova, via Peschiera N 33/A; 


contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Commissario Straordinario per la Ricostruzione del Viadotto Polcevera - Genova, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Genova, v.le Brigate Partigiane, 2; 

nei confronti

Fagioli S.p.A., Fratelli Omini S.p.A., Vernazza Autogru S.r.l., Ipe Progetti S.r.l., Ireos S.p.A., Italferr S.p.A., Azienda Multiservizi D'Igiene Urbana Genova S.p.A. non costituiti in giudizio; 
Salini Impregilo S.p.A., Fincantieri Infrastructure S.p.A., in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Angelo Clarizia e Paolo Clarizia, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Andrea Barra in Genova, via Macaggi 21/5; 
Rina Consulting S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Roberto Damonte, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Corsica 10/4; 

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: 

per l'annullamento

- della nota del Commissario Straordinario per la ricostruzione del 21.12.18, prot. n. cc. 2018.375, avente ad oggetto “richiesta fondi a copertura delle spese previste dagli articoli 1, comma 6, 1-bis e 4 bis, commi 2, 3 e 6, del D.L. 28 settembre, n. 109”; 

- della nota del Commissario Straordinario per la ricostruzione del 28.12.2018, prot. cc. 2018.414, avente ad oggetto “documentazione immobili zona rossa”; 

- della nota del Commissario Straordinario per la ricostruzione del 3.1.2019, prot. CC/2019/21, avente ad oggetto “richiesta fondi a copertura delle spese previste dagli artt. 1 comma 6, 1 bis e 4 bis commi 2, 3 e 6 del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130”; 

- della nota del Commissario Straordinario del 12.1.2019, prot. n. CC/2019/92, avente ad oggetto “richiesta fondi a copertura delle spese previste dagli artt. 1 comma 6, 1 bis e 4 bis commi 2, 3 e 6 del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130. Riscontro nota del 10.1.2019 prot. ASPI/RM/2019/0000469/EU”; 

nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, quand'anche sconosciuto, tra cui, in particolare:

- il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 4.10.2018, di nomina del dott. Marco Bucci a Commissario straordinario per la ricostruzione ai sensi dell'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 28.9.2018, n. 109, esclusivamente nella parte in cui richiama “i commi 3, 4, 5 e 7 del richiamato articolo 1 del decreto-legge n. 109 del 2018, con riguardo ai poteri e ai compiti attribuiti al Commissario straordinario per la ricostruzione, ai fini dello svolgimento dell'incarico”, nonché “il comma 8 del suddetto articolo 1”;

- il Decreto del Commissario Straordinarioper la ricostruzione n. 14, prot. n. D/2018/14, del 5.12.2018, avente ad oggetto “modalità di applicazione degli artt. 1-bis e 4-bis del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante “Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze”;

- il Decreto del Commissario Straordinario per la ricostruzione n. 15, prot. n. D/2018/15, del 5.12.2018, avente ad oggetto “modalità applicative degli artt. 1, quinto comma, 1 bis e 4 bis del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante “Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze”;

- il Decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 16, prot. n. D/2018/16, del 7.12.2018, avente ad oggetto “modalità di applicazione dell'articolo 4-bis del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante “Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze”.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Autostrade per L'Italia S.P.A. il 14/5/2019: 

per l’annullamento:

a. dei seguenti provvedimenti gravati con i presenti motivi aggiunti

- le schede di valutazione delle offerte presentate nell'ambito della procedura per l'affidamento delle attività di demolizione e ricostruzione del “Viadotto Polcevera”; 

- il quadro di raffronto tra le offerte presentate da Salini/Fincantieri/Italferr e Cimolai e la relativa nota di trasmissione al Commissario Straordinario del 7.12.2018;

- il documento recante “comparazione delle soluzioni progettuali – 2 dicembre 2018”;

- la tabella sinottica riepilogativa offerte delle nn. 12, 15, 17, 25, 27, 32 e 33;

nonché 

b. per l'annullamento dei provvedimenti già gravati con il ricorso introduttivo del giudizio

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da AUTOSTRADE PER L'ITALIA S.P.A. il 31/5/2019: 

per l’annullamento:

a. dei seguenti provvedimenti gravati con i presenti motivi aggiunti:

- decreto n. 18 del 19 aprile 2019, avente ad oggetto: “integrazione del decreto n. 15 del 5 dicembre 2018, concernente le modalità applicative degli art. 1, quinto comma, decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante “Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze”;

b. dei provvedimenti gravati con il primo atto di motivi aggiunti; 

c. dei provvedimenti, già gravati con il ricorso introduttivo del giudizio; 


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, e del Commissario Straordinario per la Ricostruzione del Viadotto Polcevera – Genova, nonché delle società Salini Impregilo S.p.A., Fincantieri Infrastructure S.p.A. e Rina Consulting S.p.A.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2019 il dott. Paolo Peruggia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;


1. Premessa.

Tra la società Autostrade per l’Italia s.p.a. (d’ora in poi ASPI) e le Amministrazioni resistenti, nonché nei confronti di alcune delle controinteressate al presente giudizio, pendono avanti all’intestato TAR i giudizi RG 848/2018 e RG 849/2018, e il giudizio Rg. n. 48 del 2019 nell’ambito dei quali ASPI ha impugnato i seguenti provvedimenti: 

in parte qua, il DPCM 4.10.2018 di nomina del Commissario Straordinario ai sensi dell’articolo 1, comma 1, del DL n. 109/2018;

- i decreti commissariali nn. 3, 5, 6, 7, 11, 13 con i quali è stata bandita ed aggiudicata la procedura per l’affidamento dei servizi di ingegneria a supporto della struttura commissariale e la procedura per l’affidamento delle attività di demolizione e ricostruzione del c.d. “Viadotto Polcevera”;

- i decreti commissariali n. 18/2018 e n. 19/2018 con i quali è stata aggiudicata a distinti operatori economici l’esecuzione delle attività di demolizione del “Viadotto Polcevera” e le attività di ricostruzione del “Viadotto Polcevera”; 

- il decreto commissariale con cui il Commissario Straordinario ha richiesto alla Concessionaria ai sensi dell’art. 1 ter, comma 1, d.l. n. 109 del 2018 la consegna delle tratte autostradali A7 e A10 direttamente connesse al “Viadotto Polcevera” e funzionali alle attività di demolizione e ricostruzione dello stesso. 

Con ricorso depositato in data 5.2.2019 ASPI, introducendo il presente giudizio, ha impugnato i provvedimenti e gli atti specificamente indicati in epigrafe. 

ASPI, in particolare, ha contestato e impugnato gli atti e i provvedimenti adottati dal Commissario Straordinario ai sensi dell’art. 1, comma 6, d.l. n. 109 del 2018 con i quali è stato richiesto alla ricorrente di versare sulla contabilità speciale intestata al medesimo Commissario Straordinario (di cui al comma 8 dell’art 1, d.l. n. 109/2018) tutte le somme da corrispondere:

(a) ai soggetti proprietari ed usufruttuari delle unità immobiliari ad uso abitativo di cui all’articolo 1bis, d.l. n. 109/2018);

(b) ai soggetti proprietari delle unità immobiliari ad uso produttivo di cui all’articolo 4 bis, d.l. n. 109/2018;

(c) agli affidatari delle attività inerenti la demolizione e ricostruzione del “Viadotto Polcevera”.

Unitamente a tali atti la ricorrente ha impugnato una serie di atti e provvedimenti presupposti, tra cui lo stesso decreto di nomina del Commissario straordinario. 

La ricorrente, asserendo di essere titolare dell’obbligo/diritto di procedere al compimento di tutte le attività funzionali alla ricostruzione del c.d. “Viadotto Polcevera”, in forza della Convenzione Unica sottoscritta in data 12 ottobre 2017, ha lamentato la lesione di detta situazione giuridica attiva, per effetto del combinato disposto, da un lato, di una serie di disposizioni del d.l. n. 109/2018 convertito in l. n. 130/2018 (in particolare, i commi 3, 5, 7, 6, 8 dell’art. 1, l’art. 1 bis, l’art 4 bis), ritenute illegittime perché contrastanti con le norme e i principi costituzionali e comunitari, e, dall’altro lato, degli atti e provvedimenti adottati in applicazione delle predette norme e in questa sede impugnati. 

Secondo ASPI, l’insieme delle disposizioni normative censurate, per come trasfuse nei successivi provvedimenti adottati prima dal Presidente del Consiglio dei Ministri e poi dal Commissario Straordinario, da un lato, determinerebbe una spoliazione autoritativa operata ex lege (e attuata con i provvedimenti impugnati) dei compiti (con i connessi diritti ed obblighi) spettanti alla ricorrente, relativamente alla progettazione e realizzazione dei lavori di demolizione e ricostruzione del “Viadotto Polcevera”, alle attività espropriative e all’individuazione degli immobili da espropriare; dall’altro lato, porrebbe in modo asseritamente illogico, a carico della ricorrente, i costi delle attività e delle opere che il Commissario Straordinario ha il compito di eseguire e realizzare anche avvalendosi di soggetti terzi scelti in deroga ad ogni normativa applicabile. 

Inoltre, ASPI censura il fatto che il legislatore, con la normativa in questione, avrebbe altresì escluso la ricorrente e le società a questa collegate o da questa controllate dal curare la realizzazione delle attività concernenti la demolizione e ricostruzione del “Viadotto Polcevera” e del connesso sistema viario, pur essendo ASPI tenuta a sostenere tutti i costi delle suddette attività.

Elemento di ulteriore illogicità, secondo la ricorrente, sarebbe dato anche dal fatto che ASPI ha predisposto sin dal mese di ottobre 2018 un progetto per le attività di demolizione e ricostruzione del “Viadotto Polcevera”, anche indicando i relativi costi e le aree interessate dall’intervento oggetto di esproprio fissando in nove mesi il tempo necessario per ripristinare la funzionalità della tratta autostradale in concessione, progetto poi adeguato alle indicazioni tecniche del decreto n. 5/18 del Commissario straordinario. 

Quindi, parte ricorrente ha dedotto che, in applicazione delle norme di legge contestate, il Commissario straordinario, da un lato, ha adottato una serie di provvedimenti finalizzati all’affidamento delle opere di demolizione e ricostruzione del “Viadotto Polcevera”, nonchè gli atti necessari per l’avvio delle attività espropriative o di occupazione d’urgenza; dall’altro lato, con la nota del 21.12.2018, in questa sede impugnata, ha richiesto ad ASPI i “fondi a copertura delle spese previste dagli articoli 1, comma 6, 1-bis e 4 bis, commi 2, 3 e 6” del D.L. 109/2018”, per complessivi Euro 449.866.436,00. 

In particolare, detta nota è stata preceduta dai decreti nn. 14, 15 e 16, oggetto di impugnazione, con i quali il Commissario: ha disposto di volersi avvalere della facoltà di stipulare atti di cessione dei beni e dei diritti reali con i proprietari e gli usufruttuari delle unità immobiliari di cui all’art. 1 bis e 4 bis d.l. n. 109/2018; ha individuato e perimetrato le aree necessarie per l’esecuzione dei lavori, nonché quelle interessate dalle operazioni di cessione previse dagli artt. 1 bis e 4 bis del DL 109/2018 e quelle suscettibili di essere incise da provvedimenti di occupazione o di espropriazione; ha disposto, con specifico riferimento agli immobili adibiti ad attività produttive di cui all’art. 4 bis, di esercitare la facoltà di stipulare con i proprietari delle unità immobiliari, oggetto delle ordinanze di sgombero del Sindaco della città di Genova, atti di cessione della proprietà prima di provvedere alle conseguenti espropriazioni.

A fondamento del ricorso, quindi, ASPI ha più specificamente allegato i seguenti motivi “in diritto”: 

1. Illegittimità in parte qua del d.p.c.m. di nomina del Commissario straordinario: secondo parte ricorrente, il d.p.c.m. 14.10.2018, da un lato, conforma il potere conferito al Commissario Straordinario in applicazione ed esecuzione di norme del d.l. n. 109/2018 ritenute da ASPI lesive del proprio diritto/obbligo a procedere alle opere ed attività necessarie al ripristino del “Viadotto Polcevera”; dall’altro lato, costituisce provvedimento presupposto rispetto agli atti adottati dal Commissario straordinario, tra i quali quelli assunti ai sensi dell’art. 1, comma 6, d. l. n. 109 del 2018, aventi ad oggetto la richiesta ad ASPI delle somme necessarie per far fronte alle spese di ricostruzione dell’infrastruttura e di ripristino del sistema viario, in questa sede impugnati; l’illegittimità dei predetti atti e provvedimenti discenderebbe dal fatto che, essi sono stati adottati sulla base di norme, i commi 3, 4, 5, 6, 7 e 8 dell’art. 1 d.l. n. 109/2018 convertito da l. n. 130/2018, ritenute illegittime da parte ricorrente per contrasto con gli artt. 3, 11, 27, 41, 42, 43, 77, 111 e 117, comma 1, Cost. nonché per violazione dei principi costituzionali e comunitari di parità di trattamento e non discriminazione, di affidamento, di proporzionalità e di ragionevolezza. Quindi, oltre alla richiesta di proposizione dell’incidente di costituzionalità, parte ricorrente ha chiesto all’intestato Tar di procedere alla disapplicazione delle norme censurate ovvero di procedere al rinvio pregiudiziale alla CGE. 

2. L’illegittimità dei provvedimenti adottati dal Commissario Straordinario: 

2.1 In primo luogo, secondo parte ricorrente, la nota del 21.12.2018 e gli altri atti e provvedimenti indicati in epigrafe, sarebbero illegittimi nella parte in cui ed in quanto danno attuazione all’art. 1, comma 6, d.l. n. 109 del 2018, convertito in l. n. 130/2018, che ASPI assume violare gli artt. 3, 23, 27, 41, 42, 111 e 117, primo comma Cost. e i principi costituzionali e comunitari di parità di trattamento e non discriminazione, proporzionalità e ragionevolezza; 

2.2. In secondo luogo, la nota del 21.12.2018 e gli altri atti e provvedimenti indicati in epigrafe, sarebbero affetti da illegittimità derivata nella parte in cui danno attuazione agli artt. 1, comma 5, 1-bis e 4-bis del d.l. n.109/2018, così come convertito con l. n. 130/2018, che ASPI assume violare gli artt. 3, 11, 27, 41, 42, 43, 77, 111 e 117, comma 1, Cost. nonché violare i principi costituzionali e comunitari di parità di trattamento e non discriminazione, di affidamento, di proporzionalità e di ragionevolezza;

2.3. In terzo luogo, la nota del 21.12.2018 e gli altri provvedimenti impugnati, meglio indicati in epigrafe, secondo parte ricorrente sarebbero illegittimi, per vizi propri, per violazione dei principi di economicità, proporzionalità e ragionevolezza, nella parte in cui impongono ad Aspi il pagamento di somme correlate alle attività di demolizione e ricostruzione del “Viadotto Polcevera” significativamente più elevate rispetto al prezzo offerto da Aspi (con la nota del 26.11.2018) per l’esecuzione unitaria delle medesime attività;

2.4. In quarto luogo, la nota del 21.12.2018 e gli altri provvedimenti impugnati, meglio indicati in epigrafe, secondo parte ricorrente sarebbero illegittimi, per vizi propri, anche per violazione dei principi di economicità, proporzionalità e ragionevolezza, nella parte in cui provvedono ad un’asserita erronea individuazione degli immobili da espropriare, così imponendo ad Aspi il pagamento di somme, correlate alle attività espropriative, significativamente più elevate rispetto a quelle dovute. In via subordinata, secondo parte ricorrente, laddove gli artt. 1, comma 5, 1 bis e 4 bis del d.l. n. 109/2018 fossero interpretati nel senso di vincolare l’attività di individuazione di aree ed immobili da parte del Commissario, gli stessi sarebbero incostituzionali per violazione degli artt. 3, 41, 42 e 43 Cost. e comunque in contrasto con i principi costituzionali e comunitari.

Quindi, ASPI ha chiesto l’annullamento dei provvedimenti impugnati, con le conseguenti statuizioni relative al risarcimento in forma specifica o per equivalente, previa sottoposizione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità costituzionale sopra esposte, ovvero la disapplicazione delle norme e dei provvedimenti impugnati per contrasto con i principi e le norme del diritto comunitario sopra richiamati, ovvero ancora il rinvio in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea delle questioni sollevate circa la compatibilità delle norme contestate con l’ordinamento comunitario. 

Con un primo ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 14.5.2019, ASPI ha impugnato, estendendo le domande già formulate, anche i seguenti atti: 

- le schede di valutazione delle offerte presentate nell’ambito della procedura per l’affidamento delle attività di demolizione e ricostruzione del “Viadotto Polcevera”;

- il quadro di raffronto tra le offerte presentate da Salini/Fincantieri/Italferr e Cimolai e la relativa nota di trasmissione al Commissario Straordinario del 7.12.2018;

- il documento recante “comparazione delle soluzioni progettuali – 2 dicembre 2018”;

- la tabella sinottica riepilogativa offerte delle nn. 12, 15, 17, 25, 27, 32 e 33. 

Asserendo la successiva conoscenza dei predetti atti e documenti ASPI ha dedotto i seguenti motivi anche in relazione ai provvedimenti e atti già oggetto di ricorso principale: 

1. illegittimità della nota del 21.12.2018 e degli altri provvedimenti impugnati per carenza di motivazione e di istruttoria e per violazione dei principi di economicità, proporzionalità e ragionevolezza: secondo parte ricorrente, la somma richiesta ad Aspi per il pagamento delle attività di demolizione e ricostruzione del “Viadotto Polcevera” sarebbe spropositata ed esorbitante, con riferimento ai costi per le attività di demolizione e ricostruzione del “Viadotto Polcevera”, per le attività di coordinamento progettuale, direzione lavori e controllo qualità e supporto, sia in relazione all’offerta di ASPI che in relazione alle offerte presentate da altri soggetti, sicchè la scelta di aggiudicare la procedura in argomento al raggruppamento Salini/Fincantieri anziché a quello con capogruppo Cimolai sarebbe priva di qualsiasi giustificazione e motivazione, così come sarebbe illogico e immotivato il fatto che il Commissario Straordinario non abbia valutato ed esaminato anche le offerte degli altri concorrenti (quantomeno di Pavimental), benchè asseritamente del tutto comparabili in termini tecnico progettuali e più convenienti dal punto di vista economico e temporale; è stato sottolineato che l’interesse di ASPI a censurare i profili di cui sopra discende dal fatto che con i provvedimenti impugnati nell’ambito del presente giudizio il Commissario straordinario avrebbe posto a carico della ricorrente costi ingiustificatamente superiori a quanto necessario, secondo criteri di logica e ragionevolezza. 

Con un secondo ricorso per motivi aggiunti ASPI ha impugnato il seguente provvedimento: decreto n. 18 del 19 aprile 2019, avente ad oggetto: “integrazione del decreto n. 15 del 5 dicembre 2018, concernente le modalità applicative degli art. 1, quinto comma, decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, per i seguenti motivi: 

1) illegittimità derivata del decreto commissariale n. 18 del 19.4.2019 così come degli altri atti e provvedimenti indicati in epigrafe: secondo parte ricorrente tutti i provvedimenti e atti impugnati sarebbero illegittimi in quanto applicativi degli artt. 1, comma 5, 1-bis e 4-bis del d.l. n.109/2018, così come convertito con l. n. 130/2018, contrastanti con gli artt. 3, 11, 27, 41, 42, 43, 77, 111 e 117, comma 1, Cost. nonché per violazione dei principi costituzionali e comunitari di parità di trattamento e non discriminazione, di affidamento, di proporzionalità e di ragionevolezza; 

2. secondo parte ricorrente, poi, il decreto commissariale n. 18 del 19.4.2019 e gli altri atti e provvedimenti indicati in epigrafe sarebbero illegittimi per violazione dei principi di economicità, proporzionalità e ragionevolezza, nella parte in cui provvedono ad un’asserita erronea individuazione degli immobili da espropriare, così imponendo ad Aspi il pagamento di somme correlate alle attività espropriative significativamente più elevate rispetto a quelle dovute.

Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni resistenti, contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto. 

In particolare, parte resistente ha eccepito: 

a) l’irricevibilità delle impugnazioni, per tardività, con riferimento al d.p.c.m. del 4.10.2018, e ai decreti del Commissario straordinario nn. 14 e 15 del 5.12.2018, n. 16 del 7.12.2018, in quanto il ricorso è stato notificato in data 21.1.2019, ovvero decorsi, secondo parte resistente, trenta giorni dalla piena conoscenza dei predetti atti, da individuare nel 14.12.2018, data di proposizione dei precedenti ricorsi Rg. n. 848 e 849 del 2018; 

b) l’inammissibilità dell’impugnazione delle note del 21.12.2018, n. prot. 2018.375, del 28.12.2018, prot. n.cc. 2018.414, del 3.1.2019, prot. c.c.2019.21 e del 12.1.2019, prot. c.c.2019.92 in quanto, in primo luogo, si tratterebbe di atti “meramente interlocutori” privi di contenuto provvedimentale autonomo e con finalità meramente di definizione operativa delle modalità esecutive previste dal d.l. n. 109 del 2018; in secondo luogo, in quanto ASPI non avrebbe impugnato le note, successive a quelle di cui sopra, con le quali il Commissario straordinario ha definito le modalità dei pagamenti che la ricorrente avrebbe dovuto operare come richiesto dal Commissario; 

c) inammissibilità dei primi motivi aggiunti, in quanto aventi ad oggetto schede prive di natura provvedimentale e non aventi correlazione e/o connessione con le note e i decreti oggetto di ricorso principale; inoltre, secondo parte resistente le ulteriori contestazioni relative ai provvedimenti e atti precedentemente impugnati sarebbero errate; 

e) inammissibilità dei secondi motivi aggiunti, sotto il profilo della carenza di interesse di ASPI ad impugnare, in quanto si tratterebbe di atti non idonei ad incidere sulla posizione soggettiva della ricorrente. 

Nel merito, poi, le Amministrazioni resistenti hanno eccepito: 

I) l’irrilevanza delle censure di illegittimità costituzionale proposte da parte ricorrente in quanto non sussisterebbe il diritto di ASPI alla demolizione/ricostruzione dell’infrastruttura crollata e in quanto il legislatore ha dovuto procedere ad affidare al Commissario tutti i poteri necessari al fine di eseguire con celerità le attività necessarie; inoltre, l’obbligo di pagamento a carico di ASPI sarebbe stato previsto solo a titolo di acconto, impregiudicato ogni accertamento sulla responsabilità dell’evento e sul titolo in base al quale ASPI può essere tenuta a sostenere i costi di ripristino della viabilità; 

II) l’infondatezza delle censure di incostituzionalità sollevate da parte ricorrente; 

III) l’infondatezza dei motivi relativi alla misura degli importi previsti dagli artt. 1 bis e 4 bis del d.l. n. 109 del 2018 convertito. 

Nella memoria depositata in data 28.9.2019 inoltre, le Amministrazioni resistenti hanno eccepito, da un lato, il difetto di legittimatio ad processum di parte ricorrente in quanto ASPI starebbe in giudizio per mezzo di, e la procura ai difensori sarebbe stata conferita da, soggetto privo degli adeguati poteri rappresentativi; dall’altro lato, il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, in quanto ritenuto competente il Tribunale di Roma ex art. 37 della Convenzione Unica. 

Si è costituita in giudizio la società Rina consulting s.p.a., contestando la fondatezza dell’azione esperita da parte ricorrente e chiedendo il rigetto delle domande formulate da ASPI. 

Si sono costituite in giudizio le società Fincantieri Infrastructure S.p.a. e Salini Impregilo s.p.a. contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto. 

Le parti hanno depositato memorie difensive. 

All’udienza del 9.10.2019 la causa è stata trattenuta in decisione, con differimento della camera di consiglio al 23.10.2019, all’esito della quale il Presidente del Collegio ha designato Paolo Nasini estensore della presente decisione. 

Alla luce degli elementi emersi in corso di causa deve ritenersi ammissibile e rilevante, in quanto non manifestamente infondata, nei limiti che verranno precisati, la proposizione avanti alla Corte Costituzionale della questione concernente la legittimità costituzionale delle previsioni normative contenute nel decreto legge 28.9.2018, n. 109, convertito in l. 16 novembre 2018, n. 130, di seguito indicate e in applicazione delle quali sono stati adottati i provvedimenti in questa sede impugnati. 

2. Questioni preliminari sollevate da parte resistente. 

Seppure in via meramente interinale, è necessario dar conto, ai fini del giudizio positivo di ammissibilità del rinvio alla Corte Costituzionale, dei motivi per i quali la controversia che ci occupa non risulta essere immediatamente definibile accogliendo le eccezioni sollevate da parte resistente e controinteressati.

2.1. In merito alle eccezioni relative alla legittimazione processuale del rappresentante di ASPI e della procura conferita ai difensori di parte ricorrente. 

Come accennato, parte resistente ha eccepito il difetto degli idonei poteri rappresentativi in capo al soggetto che conferì la procura ad impugnare gli atti ritenuti lesivi

L’interessata ha depositato alcuni documenti, tra i quali l’atto con cui l’amministratore delegato di ASPI conferì all’avvocato Amedeo Gagliardi il potere di rappresentare attivamente e passivamente la società, con tutte le facoltà sostanziali all’uopo necessarie, quale che fosse il valore della controversia, con facoltà di nominare avvocati. 

A sua volta l’amministratore delegato della ricorrente risultava titolato (pagine da 1117 a 1126 della visura storica di ASPI relative ai poteri dell’amministratore delegato), come da delibera 14.12.2017 del consiglio d’amministrazione della società, al conferimento dei poteri attribuiti al firmatario per gli atti di introduzione della lite, essendo il primo titolare del potere di rappresentare attivamente e passivamente la società, con tutte le funzioni sostanziali all’uopo necessarie ... davanti a qualsiasi autorità amministrativa, fiscale e giudiziaria ordinaria e speciale...

A sua volta l’estratto delle pagine da 32 a 37 della visura storica della società comprova che il soggetto che firmò le procure alle liti era titolare di ampi poteri sostanziali in quanto responsabile dell’ufficio legale della società (cass. 2018/15771): ne consegue che l’avvocato Gagliardi risultava preposto alla funzione di responsabile legale della società e delegato in forza della procura rilasciata dall’amministrazione a dar corso a liti (cass. 19814/2011).

A diversa conclusione non possono indurre le allegazioni fatte all’udienza del 9.10.2019 dalla difesa delle Amministrazioni resistenti, secondo cui l’amministratore delegato della ricorrente avrebbe adottato ripetuti atti talvolta ampliando, talaltra restringendo, il perimetro dei poteri sostanziali rimessi al nominato avvocato Gagliardi. Da ciò deriverebbe, a tenore di tali difese, l’impossibilità di ritenere sovrapponibile l’ampiezza delle funzioni sostanziali e di quelle processuali affidate al soggetto che sottoscrisse la procura per la presente lite, posta la previsione normativa in materia e la sua lettura da parte della Corte di Cassazione. 

Il Collegio non condivide neppure questa difesa, posto che nella specie si tratta di una società di dimensioni notevoli, sì che possono essere state previste differenti forme per il conferimento dei poteri al procuratore che sottoscrisse il mandato alla presente lite, fermo restando che l’ambito delle attribuzioni processuali rimesse deve corrispondere a quelle sostanziali attribuite. Tale condizione è rispettata dalla previsione dell’atto notarile con cui l’amministratore delegato attribuì all’avvocato Gagliardi gli ampi poteri sostanziali relativi alle questioni legali connesse alla gestione delle concessioni autostradali in essere. 

Da ciò consegue che le procure conferite ai difensori di ASPI spa sono conformi a legge, sì che l’eccezione dedotta dall’avvocatura distrettuale dello Stato deve ritenersi infondata e va disattesa.

2.2. In merito all’eccezione di irricevibilità del ricorso principale. 

Al riguardo, va sottolineato come il d.p.c.m. del 4.10.2018 di nomina del Commissario straordinario 

sia provvedimento già oggetto di impugnazione nell’ambito di altri giudizi pendenti avanti l’intestato TAR, e la cui impugnazione in questo giudizio si giustifica, al pari dei decreti commissariali nn. 14, 15 e 16 del dicembre 2018, per essere provvedimenti presupposti rispetto agli atti del Commissario aventi ad oggetto la richiesta, rivolta ad ASPI, di pagamento di somme di denaro, come tali lesivi anch’essi della situazione giuridica attiva vantata da parte ricorrente. 

Le richieste economiche formulate dal Commissario nei confronti di ASPI, infatti, sono conseguenza, da un lato, del fatto che al Commissario medesimo è stato conferito il potere di procedere a tutte le attività e opere concernenti la demolizione e ricostruzione del c.d. “Viadotto Polcevera” e alle attività a ciò strumentali, come l’acquisizione delle aree di interesse e procedere agli incarichi di progettazione, così incidendo sul rapporto contrattuale di cui è parte ASPI, e sull’obbligo/diritto della stessa di provvedere alla manutenzione dell’infrastruttura di cui si dirà più ampiamente in seguito; dall’altro lato, del fatto che, in forza del conferimento di tali poteri e in considerazione della previsione dell’art. 1, comma 6, d.l. n. 109 del 2018 il Commissario è stato legittimato a richiedere ad ASPI le somme necessarie per sopportare i costi delle suddette attività, il cui importo è altresì determinato dal Commissario stesso.

Ne consegue, quindi, che tanto il decreto di nomina, quanto i decreti 14, 15 e 16, quali atti presupposti, non essendo immediatamente lesivi, rispetto alla richiesta di pagamento di denaro, sono stati correttamente impugnati unitamente a quest’ultima. 

Per quanto concerne, poi, l’atto prot. c.c. 2018.375 del 21.12.2018, questo risulta immediatamente lesivo in quanto contiene l’esplicita richiesta di pagamento di Euro 449.866.436,00 con la semplice precisazione che <>. 

Pertanto, il ricorso deve ritenersi ammissibile in parte qua.

Con riguardo alla comunicazione del 28.12.2018, prot. cc. 2018.414, la stessa concorre, insieme all’atto sopra citato, alla lesione della situazione giuridica di ASPI e comunque l’eventuale inammissibilità del ricorso in parte qua non comporterebbe l’inammissibilità complessiva dell’impugnazione esperita dalla ricorrente. 

Anche in merito all’atto 3.1.2019, prot. CC201921, può ben ritenersi, dato il tenore del testo, che si tratti di atto lesivo della sfera giuridica della ricorrente trattandosi di ulteriore richiesta di pagamento inviata dal Commissario straordinario, fermo restando, comunque, che, anche in tal caso, l’eventuale inammissibilità del ricorso in parte quanon comporterebbe l’inammissibilità complessiva dell’impugnazione esperita dalla ricorrente.

Per quanto concerne, invece, gli ulteriori atti citati da parte resistente (di cui ai docc. 77, 79, 81 e 83 fasc. parte resistente) non risultano gli stessi autonomamente lesivi, poiché sostanzialmente reiterativi della richiesta di pagamento prot. c.c. 2018.375 del 21.12.2018. 

Per quanto concerne i primi motivi aggiunti, non pare potersi rilevare una inammissibilità atteso che gli atti e le comunicazioni oggetto di impugnazione concorrono, unitamente agli atti già impugnati, ad incidere sulla sfera giuridica della ricorrente, e, quindi, ne giustificano una censura mediante motivi aggiunti; in ogni caso, l’eventuale inammissibilità dei motivi aggiunti non inficerebbe l’ammissibilità del ricorso principale e, quindi, l’ammissibilità e rilevanza della questione di costituzionalità di cui si dirà a breve. 

Infine, in merito ai secondi motivi aggiunti, parte resistente ha dato conto del fatto che i costi espropriativi dell’estensione dell’area di cantiere disposta con il decreto n. 18 del 19 aprile 2019 dal Commissario Straordinario sono stati posti a carico della società Pergenova s.p.a. e gli stessi non potranno essere chiesti ad ASPI; quest’ultima, nella memoria datata 28.9.2019 ha preso atto della dichiarazione di parte resistente. Peraltro, anche in tal caso, l’eventuale inammissibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti, non incidendo sul ricorso originario, non rende irrilevante o, comunque, inammissibile la questione di costituzionalità oggetto del presente provvedimento. 

2.3. In punto giurisdizione. 

Secondo parte resistente, la causa petendi e il petitum della presente controversia, per come dedotti da parte ricorrente, sarebbero fondati su un’asserita mancata applicazione della Convenzione Unica, in quanto illegittimamente violata dal legislatore, con conseguente lesione di una situazione soggettiva vantata da parte ricorrente qualificabile in termini di diritto soggettivo vero e proprio, di talchè la giurisdizione, in ordine a questa controversia, spetterebbe al Giudice Ordinario. 

Secondo il Collegio, non si ravvisano gli estremi per declinare la giurisdizione dell’intestato TAR. 

In primo luogo, è bene ricordare che nessuna rilevanza, in questa sede, può assumere l’art. 37 della Convenzione, ai sensi del quale sono rimesse al Tribunale di Roma <> Convenzione medesima. 

Infatti, ancorchè, come eccepito da parte resistente, sia stata approvata “per legge” (l. n. 101 del 6.6.2008), la Convenzione medesima non muta la sua natura di fonte di uno specifico rapporto contrattuale nell’ambito del quale ASPI, quale concessionaria, e Anas, prima, il Ministero dell’Interno, ora, quali concedenti, si pongono in una situazione di “parità negoziale”, di talchè, se anche si volesse considerare la previsione convenzionale quale norma speciale di legge, derogatoria dei criteri di riparto, ciò potrebbe valere solo per quelle specifiche controversie concernenti le pretese che i due predetti soggetti possono vantare reciprocamente, quali parti contrattuali, in forza delle clausole della Convenzione medesima. 

Nel caso di specie, al contrario, la controversia non ha ad oggetto in via diretta ed esclusiva il rapporto negoziale intercorrente tra ASPI e il Ministero dell’Interno, né la prima avanza delle pretese nei confronti di quest’ultimo, o viceversa, ma il rapporto convenzionale rappresenta esclusivamente la fonte di una posizione soggettiva attiva, vantata dalla stessa ASPI asseritamente lesa non da un comportamento tenuto dalla propria controparte negoziale (il Ministero) in violazione dei reciproci diritti/obblighi convenzionali, ma da un soggetto terzo (il Commissario Straordinario e, in via mediata, il Governo/Parlamento) attraverso l’adozione non di atti paritetici, ma provvedimenti autoritativi, ancorchè, nel caso del Governo/Parlamento, adottati in forma legislativa, come si dirà a breve. 

In questo senso, quindi, in primo luogo, con riferimento ai provvedimenti e atti adottati dal Commissario straordinario, trova applicazione la disposizione eccezionale, stante la singolarità del caso, di cui all’art. 10 del d.l. n. 109/2018, introdotta espressamente per far fronte alla vicenda di che si discute e successiva alla disposizione sopra ricordata contenuta nella Convenzione, come tale in ogni caso derogatoria rispetto a quest’ultima. 

Tale norma, infatti, prevede che <>. 

In secondo luogo, tutti i provvedimenti e atti oggetto di contestazione sono stati adottati in forza di un potere pubblico attribuito alla P.A. (il Governo con riferimento al D.p.c.m. di nomina del Commissario straordinario, il Commissario stesso, con riferimento agli altri atti e provvedimenti), da specifiche disposizioni normative che, come si vedrà, integrano un’ipotesi evidente di “legge provvedimento”, come tali idonee di per se stesse ad incidere autoritativamente in via immediata sulla sfera giuridica della ricorrente alla stregua di un “factum principis ” esterno alla Convenzione, ma con effetti sui diritti ed obblighi sorti in capo ad ASPI in forza della stessa. 

In questo senso, quindi, la situazione soggettiva originaria vantata da ASPI (l’asserito diritto/obbligo a ricostruire il “Viadotto Polcevera”), per quanto originante da un rapporto di natura negoziale, con riferimento al potere autoritativo che fonda i provvedimenti impugnati, non può essere qualificata in termini di diritto soggettivo, ma di interesse legittimo, con conseguente, in ogni caso, giurisdizione di legittimità dell’intestato TAR di cui al combinato disposto degli artt. 103 Cost. e 7 c.p.a. 

Pertanto, l’eccezione va respinta.

Nel merito. 

1. In punto rilevanza ed ammissibilità della questione di costituzionalità. 

Va preliminarmente precisato che, con la seguente ordinanza, non si intende, né sarebbe ammissibile contestare in sé il “merito” della scelta legislativa adottata, né si può o si intende in questa sede formulare alcuna valutazione in ordine alla responsabilità o meno in capo ad ASPI per i tragici eventi occorsi a Genova il 14.8.2018, oggetto di valutazione in altra sede giudiziaria. 

Oggetto del presente provvedimento è la mera individuazione di possibili profili di illegittimità costituzionale dello strumento legislativo adottato nella parte in cui incide sulla sfera giuridica di ASPI, alla luce delle deduzioni e allegazioni dalla stessa svolte in giudizio.

Per comprendere l’interesse di ASPI alla presente impugnazione e, in particolare, alla rimessione alla Corte Costituzionale della questione di costituzionalità delle norme contenute nel d.l. n. 109 del 2018 come convertito, occorre considerare quanto segue. 

ASPI è concessionaria dell’Autostrada A10 – Genova/Savona nel cui tracciato si colloca il “Viadotto Polcevera”. La concessione autostradale è disciplinata dalla Convenzione Unica sottoscritta in data 12 ottobre 2007 ai sensi dell’art. 2, commi 82 e seguenti del DL n. 286 del 2006 ed approvata con art. l’8 duodecies, comma 2, della legge 6 giugno 2008 n. 101.

Tra gli obblighi gravanti sulla Concessionaria fissati dall’art. 3 della Convenzione Unica vi sono quelli di provvedere:

(a) “al mantenimento della funzionalità delle infrastrutture concesse attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse” (art. 3, comma 1, lett. b));

(b) “alla progettazione, alla stipula del contratto di appalto con l’appaltatore prescelto (...), all’esecuzione nonché agli oneri di collaudo ed alle altre attività accessorie degli interventi di adeguamento della rete, tra i quali la realizzazione di corsie aggiuntive, di connessioni viarie e di raccordi che sia richiesta da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento dei livelli di servizio (....)” (art. 3, comma 1, lett. f));

(c) “a presentare al Concedente, per la relativa approvazione, oltre ai progetti di cui alla lettera f) del presente articolo progetti di manutenzione straordinaria, intendendo per tali tutti quegli interventi non ricadenti nei lavori di cui alle precedenti lettere f) e g)” nonché i lavori qualificati convenzionalmente come manutenzione ordinaria - art. 3, comma 1, lett. h));

(d) “ad affidare i lavori, servizi e forniture nel rispetto della normativa vigente al momento dell’affidamento” (art. 3, comma 1, lett. q). 

L’art. 24, poi, stabilisce le modalità di elaborazione ed approvazione delle progettazioni di tutti gli interventi da realizzare di cui alla lettera sub b) che precede; l’art. 26 affida alla Concessionaria l’esecuzione delle espropriazioni e delle occupazioni di terreni strettamente necessari per l’esecuzione dei lavori di competenza della Concessionaria stessa, anche mediante procedure sostitutive di acquisto degli immobili; infine, gli artt. 33 e 34 disciplinano l’affidamento di lavori, servizi e forniture a soggetti terzi e a soggetti appartenenti al medesimo Gruppo imprenditoriale. 

Da quanto sopra, emerge che l’obbligo di “mantenimento della funzionalità delle infrastrutture concesse attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse” concerne qualsiasi ipotesi di riparazione attinente, si badi bene, all’intera infrastruttura, non al solo “Viadotto Polcevera” che, rispetto all’estensione del tratto viario in concessione, in sé considerata, è una minima parte. 

Tale obbligo di riparazione è “a cura e spese” della Concessionaria, con il correlativo rischio economico, senza che su questo possano incidere le previsioni ed eventuali limitazioni del PEF o le previsioni degli allegati F1 e F2 alla convenzione. Sussistendo, quindi, l’obbligo a carico di ASPI, deve ritenersi sussistente anche il diritto in capo alla stessa di adempiere all’obbligo medesimo, ciò tenuto conto della particolare rilevanza, anche non patrimoniale (in termini ad es. di “credibilità professionale”) che l’adempimento di tali prestazioni assume in relazione alla stessa sfera giuridica del soggetto debitore. 

Questo diritto/obbligo si inserisce nell’ambito di un rapporto di natura sostanzialmente contrattuale a titolo oneroso in cui chiaramente l’esposizione al rischio economico da parte della ricorrente risulta essere fondato sull’obbligo dalla stessa assunto di provvedere in “prima persona” all’adempimento delle diverse prestazioni imposte in forza della convenzione. 

L’art. 8 della Convenzione prevede che <>. 

La norma in esame, in primo luogo, prevede il necessario previo accertamento, da parte del Concedente, del grave inadempimento del Concessionario; una volta che il primo abbia accertato tale inadempimento, deve provvedere (“provvede”) a “stimolare” l’adempimento della Concessionaria, comunicando gli esiti dell’accertamento, e fissando un congruo termine per l’adempimento o per la comunicazione di giustificazioni. 

L’avvio del procedimento di decadenza, poi, è ulteriormente subordinato al fatto che nel termine fissato dal Concedente medesimo, il Concessionario non abbia adempiuto, o non abbia presentato giustificazioni ovvero queste ultime, se presentate, non siano state accettate. 

Solo in tal caso, ai sensi dell’art. 9 della Convenzione, <>. 

In particolare, il secondo comma dell’art. 9 prevede ulteriormente che <>. 

Quindi, non basta neppure il perdurare dell’inadempimento, ma occorre che il Concedente instauri un procedimento amministrativo nell’ambito del quale il Concessionario può esercitare i diritti di cui all’art. 10, l. 7 agosto 1990, n. 241 con ulteriore diffida ad adempiere, e solo nel caso di ulteriore inadempimento entro il termine indicato comunque non inferiore a 60 giorni, è possibile, alle condizioni sopra indicate, l’emissione del provvedimento di decadenza dalla concessione. 

Sotto altro profilo, l’art. 9 bis della convenzione, che si rivolge ad entrambe le parti, fermo restando quanto previsto dall’art. 9 prevede che <>. 

Non solo, ma l’ultimo comma dell’art. 9 bis precisa che <>. 

Quindi, come si può notare, la convenzione, che, si ricorda, è stata approvata legislativamente, attribuisce allo stesso soggetto debitore gravemente inadempiente una tutela molto accentuata e certamente derogatoria rispetto alle comuni previsioni codicistiche, sia sotto il profilo procedurale (reiterazione di diffide e termini in caso di decadenza) sia sotto il profilo sostanziale (con riguardo all’indennizzo dovuto in caso di recesso, revoca e risoluzione). 

L’art. 8 sopra visto, del resto, fa emergere ancor di più la sussistenza, nell’ambito della regolamentazione convenzionale in esame, di un diritto, in capo al debitore inadempiente, al proprio corretto adempimento (una sorta di termine di grazia). 

Su tale rapporto convenzionale è intervenuto ab externo e in via autoritativa il legislatore con il decreto legge n. 109 del 2018, convertito in l. n. 130 del 2018, adottando, per quanto in questa sede di interesse, le seguenti norme: 

a) il comma 3 dell’art. 1, ai sensi del quale <>; 

b) il comma 5 dell’art. 1, ai sensi del quale, <>; 

c) il comma 6 dell’art. 1, ai sensi del quale <>; 

d) il comma 7 dell’art. 1, ai sensi del quale <>; 

e) il comma 8 dell’art. 1 ai sensi del quale <>; 

f) il comma 8 bis dell’art. 1 ai sensi del quale <>; 

g) l’art. 1 bis ai sensi del quale: <<1. al fine di accelerare le operazioni di ricostruzione dell'infrastruttura crollata a seguito dell'evento, che costituisce opera di pubblica utilita', il Commissario straordinario, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, puo' stipulare con i proprietari e con gli usufruttuari delle unita' immobiliari oggetto delle ordinanze di sgombero del sindaco della citta' di Genova, con gli effetti di cui all'articolo 45, comma 3, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, l'atto di cessione del bene o del diritto reale. Scaduto tale termine, provvede alle conseguenti espropriazioni. A tal fine emana il decreto di esproprio sulla base delle risultanze della documentazione catastale e procede all'immediata redazione del verbale di immissione in possesso ai sensi dell'articolo 24 del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001. .... 2. Ai pieni proprietari che hanno stipulato gli atti di cessione sono corrisposte, nel termine di trenta giorni dalla trascrizione degli stessi, l'indennita' quantificata in complessivi euro 2.025,50 per metro quadrato, che tiene conto del valore venale dell'immobile, delle spese per l'acquisto degli arredi e di ogni altra spesa accessoria per la ricollocazione abitativa, nonche', per ciascuna unita' immobiliare, l'indennita' di cui alla legge della regione Liguria 3 dicembre 2007, n. 39, che disciplina i Programmi regionali di intervento strategico (PRIS), pari a euro 45.000, e l'indennita' per l'improvviso sgombero, pari a euro 36.000. 3. Agli usufruttuari e' corrisposta, nel termine di cui al comma 2, la quota delle indennita' di cui al medesimo comma 2 calcolata utilizzando i coefficienti di cui al decreto del Ministero dell'economia e delle finanze 20 dicembre 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 301 del 28 dicembre 2017, con corrispondente diminuzione della quota liquidata al nudo proprietario. 4. Le indennita' sono diminuite del 10 per cento in favore dei soggetti espropriati che non hanno stipulato gli atti di cessione volontaria e sono corrisposte entro trenta giorni dalla redazione del verbale di immissione. 5. Il concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento provvede a corrispondere ai proprietari e agli usufruttuari le indennita' di cui ai commi 2, 3 e 4 nei termini ivi previsti. In caso di omesso versamento nel termine, il Commissario straordinario provvede in via sostitutiva e in danno del concessionario medesimo. 6. All'esito delle operazioni di ricostruzione, l'eventuale retrocessione totale o parziale dei fondi espropriati e' pronunciata a titolo gratuito a favore del comune di Genova e su richiesta dello stesso>>; 

h) l’art. 4 bis, commi 2, 3, 4, 5, 6 ai sensi del quale: <<2. Ai proprietari che hanno stipulato gli atti di cessione è corrisposta, nel termine di trenta giorni dalla trascrizione degli stessi, l'indennità quantificata in complessivi euro 1.300 per metro quadrato per le aree coperte e in euro 325 per le aree scoperte, che tiene conto del valore venale dell'immobile. 3. Le indennità sono diminuite del 10 per cento in favore dei soggetti espropriati che non hanno stipulato gli atti di cessione volontaria e sono corrisposte entro trenta giorni dalla redazione del verbale di immissione. 4. Il concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento provvede a corrispondere ai proprietari e agli usufruttuari le indennità di cui ai commi 2, 3 e 6 nei termini ivi previsti. In caso di omesso versamento nel termine, il Commissario straordinario provvede in via sostitutiva e in danno del concessionario medesimo. 5. All'esito delle operazioni di ricostruzione, l'eventuale retrocessione totale o parziale dei fondi espropriati e' pronunciata a titolo gratuito a favore del comune di Genova e su richiesta dello stesso. 6. Per assicurare la ripresa delle attivita' economiche in condizioni di sicurezza per i lavoratori, alle imprese di cui al comma 1 e' corrisposta un'indennita' per ristorare la perdita delle attrezzature, dei macchinari e dei materiali aziendali ovvero la spesa per il loro recupero e trasferimento all'interno dell'area metropolitana di Genova o, per motivate ragioni tecniche, organizzative o produttive, nelle province limitrofe. Il concessionario, ovvero il Commissario straordinario in via sostitutiva, provvede al pagamento dell'indennita' entro trenta giorni dal deposito di una perizia giurata che attesti l'entita' e la congruita' della spesa, anche tenuto conto dei valori residui di ammortamento>>. 

Dal combinato disposto delle norme predette, con rifermento alla posizione di ASPI, emerge come il legislatore abbia inteso incidere sul rapporto concessorio di cui alla Convenzione sopra esaminata, da un lato, escludendo qualsiasi intervento di ASPI nell’attività di rimessa in pristino dell’infrastruttura stradale complessivamente intesa, dall’altro lato, imponendo comunque ad ASPI di farsi integralmente carico “per equivalente”, cioè mediante mero esborso economico, di tutti i costi necessari per lo svolgimento delle attività predette, sulla consistenza e necessità dei quali ASPI non risulta essere stata legittimata ad interloquire. 

In questo contesto, pare al Collegio che l’interesse di ASPI all’impugnativa sussista atteso che con norme giuridiche puntuali, specifiche e indirizzate ad incidere sulla propria sfera giuridica il legislatore risulta aver alterato il complesso di diritti ed obblighi attribuiti alla ricorrente dalla predetta Convenzione Unica. 

Quindi, il legislatore, mediante l’esercizio di un potere autoritativo, ha attinto la sfera giuridica di ASPI incidendo, da un lato, sulle prerogative e sulle forme di tutela che la Convenzione le attribuisce e le avrebbe attribuito nei rapporti con il Concedente, e, dall’altra parte, ha imposto ad ASPI prestazioni patrimoniali non dovute in forza della Convenzione, la quale per contro, pur a fronte dell’inadempimento, prevede il possibile riconoscimento di un indennizzo in caso di recesso, revoca o risoluzione. 

Di qui l’interesse a sollevare la questione di costituzionalità, la cui rilevanza, ai fini della decisione della presente controversia emerge se solo si considera che il provvedimento di nomina del Commissario straordinario è una conseguenza applicativa delle predette previsioni di legge, che ne hanno conformato gli specifici poteri attribuendo allo stesso la legittimazione ad adottare tutti gli atti e provvedimenti necessari per procedere alle attività, anche strumentali o comunque connesse alla demolizione e ricostruzione del “Viadotto Polcevera” e, quindi, alla determinazione e richiesta di pagamento, in danno di ASPI, delle somme dovute in forza dell’art. 1 comma 6, d. l. n. 109 del 2018. 

Gli ulteriori decreti e atti commissariali in questa sede impugnati sono sempre espressione del predetto potere attribuito al Commissario e integrano la specifica lesione concernente la richiesta di pagamento somme: il carattere lesivo di tale richiesta economica va considerata in relazione a tutti gli altri aspetti fin qui esaminati, posto che se ASPI non fosse stata esclusa dall’obbligo-diritto di eseguire le prestazioni indicate in Convenzione, ovvero avesse potuto far valere le tutele indicate nella convenzione medesima, la richiesta economica per come formulata e contestata in atti o non avrebbe potuto essere avanzata, o sarebbe stata ragionevolmente sottoposta a garanzie procedurali o processuali differenti rispetto alla soluzione approntata dal legislatore con il decreto legge in esame.

L’argomentazione delle Amministrazioni resistenti secondo la quale ASPI mancherebbe di interesse, in quanto la richiesta delle somme non sarebbe definitiva, perché prevista “salvo conguaglio” e fatti salvi gli accertamenti di responsabilità, non pare incidere sul giudizio di rilevanza e ammissibilità del rinvio alla Corte Costituzionale. 

Infatti, in primo luogo, dalla lettura del comma 6 dell’art. 1 non è dato evincere chiaramente che il legislatore abbia preso in considerazione l’ipotesi della restituzione delle somme imposte ad ASPI, atteso che il riferimento al conguaglio concerne, al contrario, la possibilità della debenza di somme ulteriori da parte della società, che il legislatore ha comunque considerato tenuta al pagamento in quanto <> ovvero in quanto <>. 

In secondo luogo, anche ad interpretare in modo conforme ai principi dell’ordinamento e costituzionali la previsione normativa, ancorchè, cioè, si consideri garantito il diritto alla eventuale restituzione delle somme corrisposte, pare evidente che, comunque, l’imposizione di un obbligo in capo ad ASPI di corrispondere una ingente somma di denaro (la richiesta del 21.12.18 era pari a 449.866.436,00 Euro), in quanto fondato su disposizioni di legge delle quali si sospetta la possibile contrarietà alle norme e ai principi costituzionali, deve ritenersi giustificare, ai fini della decisione in esame, l’interesse alla, e quindi la rilevanza della, sottoposizione della questione di costituzionalità, in mancanza della quale la ricorrente non potrebbe avere adeguata tutela avverso disposizioni normative che come si dirà in appresso costituiscono ipotesi di “legge provvedimento”. 

3.1. In ordine alla non manifesta infondatezza delle questioni di costituzionalità. 

Dall’esame complessivo delle norme sopra richiamate, emerge con evidenza la natura di “legge provvedimento” delle disposizioni censurate in quanto, nel fare specifico riferimento alla posizione di ASPI, incidono sul rapporto convenzionale di gestione del tratto autostradale impedendo, ab externo e in via autoritativa, alla ricorrente di adempiere l’obbligo/diritto di ripristino della funzionalità viaria, imponendole il pagamento di ingenti somme di denaro, il tutto senza poter avvalersi delle garanzie più sopra viste approntate dalla Convenzione medesima. 

Si rammenta, al riguardo, che <> (da ultimo, C. Cost., 09/02/2018, n. 24). 

Nell'ordinamento vigente per 'leggi-provvedimento' devono intendersi, cioè, quelle leggi che contengono disposizioni dirette a destinatari determinati, ovvero incidono su un numero determinato e limitato di destinatari, che hanno contenuto particolare e concreto, anche in quanto ispirate da particolari esigenze, e che comportano l'attrazione alla sfera legislativa della disciplina di oggetti o materie normalmente affidati all'autorità amministrativa (C. Stato, sez. IV, 03/05/2016, n. 1718). 

Queste leggi, anche se ammissibili, devono soggiacere ad un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio con l'ulteriore precisazione che tale sindacato deve essere tanto più rigoroso quanto più marcata sia la natura provvedimentale dell'atto legislativo sottoposto a controllo (T.A.R. Lazio, sez. III, 02/11/2015, n. 12321). 

Premesso, infatti, che non è preclusa alla legge ordinaria, e neppure alla legge regionale, la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati all'autorità amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto, tuttavia queste leggi sono ammissibili entro limiti non solo specifici, qual è quello del rispetto della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso, ma anche generali, e cioè quello del rispetto del principio di ragionevolezza e non arbitrarietà, sicché la legittimità costituzionale di questo tipo di leggi deve essere valutata in relazione al loro specifico contenuto sulla base di uno scrutinio stretto di costituzionalità essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore, tanto più rigoroso quanto più marcata sia, come nella specie, la natura provvedimentale dell'atto legislativo sottoposto a controllo (C. Cost., 8.5.2009, n. 137). 

La violazione dei principi che normalmente presiedono all'attività amministrativa può essere invocata anche in caso di leggi-provvedimento, allorché emerga l'arbitrarietà e la manifesta irragionevolezza della disciplina denunciata, desumibili anche dalla carenza di ogni valutazione degli elementi in ordine alla situazione concreta sulla quale la legge è chiamata ad incidere o dall'evidente incoerenza del provvedimento legislativo in relazione all'interesse pubblico perseguito, con la conseguenza che in questo caso la protezione del privato trova riconoscimento con il sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge, ancor più incisivo di quello giurisdizionale sull'eccesso di potere (C. Stato, sez. III , 25/11/2014 , n. 5831).

Nel caso di specie, il legislatore al comma 7 dell’art. 1 ha indicato, quale motivazione per escludere ASPI dalle attività, tutte, principali, strumentali e connesse, relative alla demolizione e ricostruzione del “Viadotto Polcevera”, l’esigenza <> e il fatto che, comunque, <>.

Dall’altra parte, nell’imporre le prestazioni patrimoniali di cui al combinato disposto dell’art. 1 comma 6 e degli artt. 1 bis e 4 bis, il legislatore, come sopra accennato, ha giustificato tale imposizione in quanto ASPI sarebbe <> ovvero in quanto <>. 

Il Collegio, pertanto, ritiene che le disposizioni normative censurate e sopra richiamate presentino profili di illegittimità costituzionale per i seguenti motivi: 

a. violazione del principio di ragionevolezza e non arbitrarietà ex artt. 3 e 97 Cost.

Con le disposizioni di legge sopra ricordate, come accennato, il legislatore è intervenuto nell’ambito del rapporto convenzionale di cui era ed è ancora parte ASPI incidendo autoritativamente sull’obbligo/diritto di quest’ultima di porre in essere qualunque attività relativa alla demolizione e ricostruzione del “Viadotto Polcevera”, escludendo altresì l’odierna ricorrente dalla possibilità di partecipare alle gare per gli affidamenti delle opere e servizi necessari per l’esecuzione delle medesime attività e imponendo inoltre alla stessa ulteriori prestazioni patrimoniali, escludendo le tutele approntate dalla stessa Convenzione.

Se, in via astratta, tale soluzione estrema non possa ritenersi inammissibile, proprio in considerazione della estesa e incisiva portata degli effetti, la stessa deve essere sostenuta da una giustificazione non irragionevole o illogica e puntualmente motivata.

In questo senso, trattandosi di norme integranti un’ipotesi di legge-provvedimento, si ritiene fosse onere del legislatore, anzitutto, precisare compiutamente gli elementi di opportunità e/o tecnici idonei a giustificare che per nessuna delle attività necessarie con riferimento al “Viadotto Polcevera” fosse possibile mantenere o attribuire in capo ad ASPI una specifica “competenza” ad intervenire.

Non solo, ma attesa la particolare tutela sostanziale e procedurale che, come più sopra detto, la Convenzione pare assicurare al Concessionario, si ritiene che il legislatore avesse, da un lato, l’obbligo di far precedere comunque l’adozione di un provvedimento normativo quale quello in esame (il cui iter, va ricordato si è concluso nel novembre 2018, con la legge di conversione) da una adeguata istruttoria, in ordine alla situazione specifica di ASPI, e, dall’altro lato, l’obbligo di dar conto nel testo del provvedimento di una motivazione adeguata in ordine alle ragioni che possano aver giustificato la compressione delle prerogative e delle tutele previste dalla Convenzione da un lato, e in ordine al perché il legislatore ha ritenuto che l’interesse pubblico perseguito sarebbe stato meglio tutelato attraverso l’attività svolta solo dal Commissario anziché, anche solo parzialmente, da ASPI, quale concessionaria del tratto autostradale di riferimento. 

Il legislatore non pare avere adeguatamente assolto tale onere motivazionale con conseguente possibile violazione degli artt. 3 e 97 Cost. 

Sotto un primo profilo, infatti, per quanto riguarda l’esclusione di ASPI dall’adempimento dell’obbligo/diritto di provvedere in via diretta alle opere di ricostruzione e demolizione e accessorie (dalla quale poi discende come conseguenza l’obbligo di pagamento delle somme necessarie al Commissario per lo svolgimento delle relative attività), esaminando il comma 7 del d.l. n. 109 del 2018, dall’espressione <> e <>, si evince che il legislatore si è sostanzialmente risolto nell’adottare un provvedimento legislativo totalmente escludente per due motivi, indicati, se vogliamo, in ordine invertito di rilevanza: più precisamente, la disposizione legislativa, partendo dal presupposto che ASPI potrebbe essere considerata responsabile del tragico incidente del “Viadotto Polcevera” occorso il 14 agosto 2018 (non potendosi escludere, cioè, la sua irresponsabilità), è volta ad evitare che Aspi medesima tragga <>. 

In primo luogo, occorre sottolineare come il legislatore, pur utilizzando un’espressione che richiama un’esigenza apparentemente cautelare (con riferimento alla possibile non irresponsabilità di ASPI), finisce per adottare una sanzione o comunque un provvedimento lesivo della situazione giuridica di ASPI (la non esecuzione dei lavori per evitare vantaggi competitivi nel sistema delle concessioni autostradali) per la legittimità del quale avrebbero dovuto essere svolti un’istruttoria o, comunque, un accertamento dai quali fosse possibile far emergere quantomeno degli indizi di possibile responsabilità da parte di ASPI (in termini anche solo di potenziale verosimiglianza), dei quali, altresì, avrebbe dovuto essere adeguatamente dato conto nel testo di legge, attesa, come detto, la natura sostanzialmente amministrativa del provvedimento in parte qua; tale insufficienza istruttoria e motivazionale pare altresì acuita, da un lato, in considerazione delle previsioni degli artt. 8 e 9 della Convenzione, non essendo state esplicitate le ragioni che avrebbero giustificato l’integrale deroga della disciplina in questione senza per contro prevedere una forma di tutela procedimentale in favore di ASPI; dall’altro lato, dal fatto che non risultano le evidenze di un avvenuto bilanciamento tra la soluzione approntata e la astratta possibilità che, al contrario, ASPI possa essere integralmente non responsabile per l’evento occorso. 

Si consideri che l’art. 8 della Convenzione, come visto, oltre ad un evidente appesantimento procedurale, impone comunque al Concedente l’onere di previo “accertamento” di gravi inadempienze, accertamento che come detto nel testo normativo non traspare, essendosi limitato il legislatore ad un dato di mera logica.

In questo senso, si dubita della ragionevolezza e legittimità costituzionale ex art. 3 Cost., di un criterio meramente logico come quello della potenziale non irresponsabilità laddove il suo utilizzo comporti, da un lato, la totale pretermissione delle prerogative di un soggetto, non ancora accertato come responsabile, e dall’altro finisca per obliterare, sia pure solo temporaneamente, l’accertamento, anche solo indiziario, delle ulteriori possibili responsabilità concorrenti o addirittura escludenti, impedendo, così, l’operatività del bilanciamento tra violazione e conseguenze. 

Sotto altro profilo, la Corte Costituzionale ha già da tempo precisato che il giudizio di ragionevolezza consiste in «un apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la 'causa' normativa che la deve assistere» (sentenza n. 89 del 1996). La libertà di scelta del legislatore trova il suo limite nel divieto di trattamenti giuridici differenziati, di cui non sia dato capire la motivazione logica e razionale, alla luce dei principi costituzionali. Le norme che incorrono in tale divieto si pongono in contrasto con l'art. 3 della Costituzione. (C. Cost. n. 245 del 2007). 

Nel caso di specie, si dubita della legittimità costituzionale, per violazione dell’art. 3, di una soluzione legislativa, così singolare e incisiva della sfera giuridica di un soggetto determinato, fondata, per un verso, su un argomento solo genericamente individuato e non congruamente esplicato (ovvero l’ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali) e, dall’altro, su una meramente potenziale, perché non accertata, nemmeno in via latamente indiziaria, responsabilità di ASPI nella causazione del sinistro occorso in data 14.08.2018. E ciò anche qualora si ritenesse che la finalità perseguita dal legislatore sia prettamente “cautelare” e non sanzionatoria. 

Infatti, il “sistema delle concessioni autostradali”, come lo definisce il legislatore, è fondato sull’affidamento in esclusiva delle tratte a determinati operatori: essendo pacifica l’insussistenza di un regime concorrenziale, non è dato individuare il “vantaggio competitivo” che avrebbe eventualmente potuto ritrarre l’attuale concessionaria dall’esecuzione dei lavori.

L’assunto ipotetico e perplesso “non può escludersi che detto concessionario sia responsabile”, in quanto tale, palesa anche aspetti di incoerenza rispetto al principio di non arbitrarietà delle scelte legislative, in contrasto con il parametro di proporzionalità di cui all’art. 3 Cost., nonché dell’art. 97 Cost., tanto più che, il legislatore ha anche posto a carico della Società interessata i costi, di importo non puntualmente predeterminato, che saranno sostenuti dal Commissario straordinario per la demolizione e ricostruzione dell’infrastruttura. 

Con le norme-provvedimento in contestazione, poi, destinate ad incidere sulla sfera giuridica di un solo soggetto, il Governo/Parlamento ha imposto una prestazione di non fare (la non esecuzione di quanto spettante, come diritto-obbligo, in forza della convenzione e la non partecipazione agli affidamenti disposti dal Commissario straordinario), senza che sia possibile evincere con sufficiente chiarezza dalle disposizioni contestate la ragione per la quale l’interesse pubblico perseguito dal legislatore con le norme del decreto legge in esame (la più celere e completa ricostruzione del “Viadotto Polcevera” e, quindi, il ripristino delle infrastrutture dissestate a seguito dell’evento) risulterebbe meglio tutelato sottraendo la competenza del ripristino ad ASPI anziché consentire a quest’ultima di adempiere anche solo parzialmente agli obblighi previsti in forza del rapporto concessorio. 

Ciò considerando sempre, le specifiche tutele che gli artt. 8, 9 e 9bis riconoscerebbero, se applicate, alla Concessionaria. 

Sotto altro profilo, poi, con la prescrizione del comma 6 dell’art. 1, il legislatore ha imposto ad ASPI, senza previo procedimento o processo, anche solo cautelare, l’obbligo di versamento delle somme di denaro qualificando ASPI <> <>, <>.

Anche detta norma risulta contrastare con i principi di cui agli artt. 3 e 97 Cost per le ragioni di cui sopra, essendo “conseguenziale” all’esclusione di ASPI dall’adempimento diretto, e per quelle che seguono. 

La previsione, in primo luogo, non pare del tutto coerente laddove, da un lato, qualifica la ricorrente come in ogni caso tenuta al pagamento delle somme, e, dall’altro lato, fa comunque salvo l’accertamento della responsabilità dell’evento e del titolo in base al quale ASPI sia tenuta a sostenere i costi di ripristino della viabilità. 

Il legislatore pare, cioè, aver dato per assunto che o quale responsabile della manutenzione dell’infrastruttura, o quale responsabile dell’evento comunque ASPI sarebbe tenuta a versare proprio quelle somme che il Commissario straordinario dovrà richiedere: ciò renderebbe la seconda parte della norma sopra menzionata una sorta di mera clausola di stile, e renderebbe la disposizione potenzialmente arbitraria e irragionevole, posto che le ipotesi indicate dal legislatore non considererebbero, ad esempio, possibili obblighi e responsabilità del Ministero o di soggetti terzi. 

Ciò tanto più che, come già accennato in precedenza, la norma non prevede espressamente, la possibilità di restituzione delle somme corrisposte da ASPI. 

Dovendosi procedere, d’altronde, a valorizzare anche diverse interpretazioni cui una norma non chiara può condurre, la disposizione può essere letta nel senso che ASPI sia tenuta in via meramente provvisoria e se si vuole “cautelare” a fornire al Commissario la “provvista” per l’esecuzione delle opere e delle attività necessarie, fatto salvo il diritto di ASPI di riottenere quanto versato in caso di accertamento giudiziale dell’assenza, in capo alla ricorrente, di titolo e responsabilità alcuni per il pagamento delle somme medesime. 

Anche superata così la possibile irragionevolezza “interna” della norma, occorre valutare, alla luce dei parametri costituzionali più sopra visti, se la soluzione adottata dal legislatore sia potenzialmente illogica o arbitraria, trattandosi sempre di legge provvedimento. 

I due motivi che reggono l’imposizione patrimoniale sono: l’essere ASPI << responsabile del mantenimento in assoluta sicurezza e funzionalita' dell'infrastruttura concessa>> ovvero <>. 

In ordine alla prima ragione giustificativa, emerge un profilo di possibile contraddittorietà con il complesso delle ulteriori norme del decreto legge convertito, oggetto di contestazione in questa sede, nella parte in cui, come sopra visto, il legislatore ha inciso sui poteri-doveri di ASPI nell’ambito del rapporto concessorio. 

Più precisamente, l’effetto del comma 7 dell’art. 1, ovviamente e comunque in combinato disposto con le ulteriori disposizioni in questa sede ricordate, è stato quello di derogare, sostanzialmente e proceduralmente, al regime della Convenzione, tanto da obliterare i compiti di ASPI e le forme di tutela previste dal testo concessorio. 

Per contro, il comma 6, nel richiamare la qualità di <>, sostanzialmente fa riferimento alla posizione contrattuale di ASPI e proprio a quegli obblighi-diritti che il legislatore stesso ha inteso superare per le ragioni più sopra dette e già oggetto dei dubbi di costituzionalità rilevati. 

Ne consegue la possibile incoerenza della norma, con violazione dell’art. 3 Cost. 

Ammettiamo, quindi, sempre per i motivi più sopra visti, di poter interpretare in modo “logico” il combinato disposto delle due norme ovvero: ASPI è sì titolare dell’obbligo-dovere-diritto di mantenere la sicurezza e funzionalità dell’infrastruttura concessa (da qui la previsione del comma 6), ma, nonostante questo, sussistono ragioni – quelle indicate al comma 7 - per escludere l’operatività della Convenzione attribuendo i poteri di intervento al Commissario. 

Così ragionando, d’altronde, da un lato, quanto sopra detto in relazione al comma 7 dell’art. 1, va inevitabilmente esteso anche al comma 6; dall’altro lato, ancor di più il legislatore avrebbe dovuto precisare quali specifiche ragioni hanno potuto fondare la compressione delle garanzie previste dalla Convenzione in particolare considerando che in forza dell’art. 9 bis in ogni caso di risoluzione, recesso, revoca, al concessionario spettano delle poste economiche a suo favore, mentre in questo caso viene, a contrario, imposto un obbligo patrimoniale. 

Risulta censurabile, poi, per possibile irragionevolezza e difetto di proporzionalità una previsione che, da un lato, priva il debitore dell’obbligo-diritto di adempiere direttamente alla prestazione dovuta, senza che nel frattempo sia stato accertato, quantomeno in via cautelare e indiziaria e anche solo in via amministrativa, un eventuale inadempimento, e, dall’altro, gli impone di sostenere il pagamento dei costi per le medesime opere, peraltro da altri determinati. 

Ciò a fortiori tenendo sempre conto delle garanzie previste dagli artt. 8, 9 e 9bis della Convenzione. 

Venendo, quindi, al secondo elemento giustificativo, cioè l’essere ASPI <> - espressione che, evidentemente, deve essere letta alla luce del concetto, espresso nel comma 7, per cui “non puo' escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all'evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio – è assunto che si dubita possa costituire ragione giustificativa del provvedimento in esame, in quanto si tratta di una valutazione che, come detto, risulta essere stata adottata senza garanzie procedimentali, senza previa istruttoria adeguata a far emergere anche solo elementi indiziari di responsabilità, senza che sia stata data adeguata motivazione positiva sul punto e, infine, obliterando le specifiche garanzie previste in via generale dalla Convenzione già più volte ricordate. 

Le Amministrazioni resistenti affermano, nella memoria 3 settembre 2019, che il legislatore avrebbe <>. 

Premesso che tale motivazione non è contenuta chiaramente nel provvedimento legislativo, né ricavabile dai “considerando” iniziali del decreto legge, ma nella sola memoria processuale, sicchè non è idonea ad integrare ex post il decreto legge, in ogni caso, se anche così fosse, non fa venir meno il difetto di motivazione in ordine al perché il rispetto delle eventuali previsioni convenzionali avrebbero impedito di raggiungere in tempi adeguati gli stessi risultati oggi in contestazione. 

Cioè non risulta adeguatamente esplicitata nelle, né è comunque evincibile dalle, disposizioni legislative, il perché, pur a fronte della evidente urgenza e gravità della situazione, una celere e adeguata demolizione e ricostruzione non avrebbe potuto essere effettuata da ASPI, eventualmente mediante approntamento di ulteriori ritenute garanzie quale una forma di idonea vigilanza da parte di soggetti terzi o comunque di collaborazione tra il Commissario straordinario e ASPI medesima. 

Ma anche rovesciando il ragionamento, non risulta adeguatamente esplicitata, né è evincibile la ragione per cui ASPI sia stata del tutto esautorata da qualsiasi attività e del perché non fosse anche solo parzialmente concepibile una collaborazione tra Commissario e la ricorrente. 

Tutto quanto sopra esposto, quindi, fa dubitare della ragionevolezza e non arbitrarietà della soluzione normativa adottata, in violazione tanto dell’art. 3 che dell’art. 97 Cost.

b. Violazione dell’art. 23 Cost e dell’art. 97 Cost.; 

Per altro verso, è pacifico che la c.d. legge provvedimento sia di per sé sufficiente a far ritenere rispettato il principio di legalità sub specie di riserva di legge di cui agli artt. 97 e 23 Cost.: laddove, però, come nel caso di specie, il legislatore intenda procedere con disposizioni che, per la loro specificità oggettiva e soggettiva e per la loro capacità lesiva della sfera giuridica del soggetto destinatario degli effetti delle stesse, risultino essere equiparabili a delle vere e proprie sanzioni amministrative o comunque a provvedimenti impositivi di prestazione di non fare o pagare aventi rilievo economico, è necessario che tali disposizioni siano sorrette non solo da un accertamento idoneo a giustificare i profili di anche solo potenziale responsabilità, ma anche da un interesse pubblico all’adozione della sanzione medesima chiaramente evincibile dalla norma in contestazione. 

Come detto, nel caso di specie, non risulta che il legislatore abbia proceduto ad un accertamento della responsabilità di ASPI in modo sufficiente ed idoneo per poter giustificare l’adozione dell’imposizione, né è comprensibile dal provvedimento la sussistenza di un interesse pubblico tale da giustificare, proprio in assenza di un tale accertamento, l’imposizione di un obbligo di non fare e di un obbligo di prestazione patrimoniale così come disposti, considerato, inoltre, che l’adozione di una legge-provvedimento ha di fatto impedito ad ASPI di poter accedere alle garanzie procedimentali previste tanto dalla l. n. 241 del 1990, quanto dalla stessa Convenzione.

c. Violazione del principio di separazione dei poteri, di difesa e del giusto processo, ex artt. 102, 103, 24 e 111 Cost. 

Peraltro, laddove anche si potesse affermare che con le norme-provvedimento in contestazione il legislatore abbia effettuato un accertamento anche solo sommario e in via cautelare, tale previsione sarebbe contrastante con gli artt. 102, 103, 24 e 111 Cost., nella misura in cui il Governo/Parlamento ha ritenuto di potersi esprimere, sia pure in termini possibilistici, sulla responsabilità di ASPI per i fatti noti del c.d. “Viadotto Polcevera”. 

Il principio di separazione dei poteri legislativo e giudiziario, infatti, discende dal combinato disposto degli artt. 102 e 103 primo comma, Cost., dai quali emerge che, salve previsioni specifiche che devono preesistere ai provvedimenti da adottare, l’attività giurisdizionale, in particolare nella declinazione concernente l’accertamento di responsabilità civili, penali o anche amministrative, e la irrogazione delle conseguenti misure rimediali, deve essere esercitata da magistrati e, nel caso di specie, come visto, dagli organi di giustizia amministrativa.

Esercitando, quindi, un potere che non gli competeva, il legislatore avrebbe altresì obliterato le garanzie processuali di cui all’art. 24 Cost., in ordine al diritto di difesa, e all’art. 111, primo comma, Cost., ai sensi del quale la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge; nonché secondo comma, in forza del quale ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo ed imparziale. 

Ciò tanto più se si considera la finalità anche sanzionatoria delle disposizioni contestate che necessiterebbero di un accertamento di responsabilità ben più approfondito e soprattutto operato dagli organi giudiziari a ciò legittimati e previo idoneo processo. 

d. Violazione del principio di proporzionalità ex art. 3 Cost.

Sotto altro profilo, ancora, viene in esame il contrasto tra le disposizioni in esame e l’art. 3 Cost., per violazione del principio di proporzionalità e adeguatezza. 

Secondo la Corte Costituzionale, occorre verificare la <

In questo senso, dall’esegesi delle norme in contestazione sembra emergere la sussistenza di una possibile irragionevole sproporzione tra l’assenza di un accertamento anche solo non definitivo o sommario della responsabilità di ASPI e il riferimento ad un non ben definito “vantaggio competitivo” per essa, da un lato, e la totale esclusione della ricorrente dall’eseguire qualsiasi progettazione, opera, servizio anche solo strumentale o propedeutico rispetto a quanto necessario a seguito del sinistro occorso, dall’altro. 

Va rammentato, a questo riguardo, che le previsioni di legge, tanto più laddove si tratti di leggi-provvedimento, devono rispettare i criteri di proporzionalità e adeguatezza al caso concreto, in mancanza determinandosi la violazione dell'art. 3 Cost., sia per contrasto con il fondamentale canone di ragionevolezza e proporzionalità, a cui tutte le leggi debbono conformarsi, sia per violazione del principio di eguaglianza.

In questo senso, si ritiene che la motivazione addotta dal legislatore a fondamento del provvedimento di “esclusione assoluta” di ASPI dall’esecuzione di qualsiasi attività, compresa, ad es. quella della materiale demolizione del “Viadotto Polcevera”, essendo fondata sul solo “sospetto” di una possibile responsabilità della concessionaria, possa violare il principio di proporzionalità e ragionevolezza, incidendo in modo eccessivamente esteso sulle prerogative della concessionaria del tratto autostradale.

Inoltre, nella motivazione non traspare l’avvenuto bilanciamento in funzione del miglior perseguimento dell’interesse pubblico con il minimo sacrificio per gli interessi privati coinvolti, non avendo il legislatore dato conto delle ragioni per cui la soluzione accolta fosse necessaria e non potesse, in questo senso, comunque essere coinvolta ASPI nell’esecuzione di anche solo parte delle opere. 

Dati gli scopi perseguiti, il legislatore avrebbe dovuto esplicitare cioè per quali motivi non erano percorribili soluzioni meno restrittive che, quantomeno, anche solo parzialmente, consentissero di ridurre l’afflittività dei provvedimenti a danno di ASPI. 

Lo stesso vale anche con riferimento al comma 6 dell’art. 1, posto che attesa la rilevante consistenza delle imposizioni patrimoniali avrebbe richiesto l’esplicitazione in ordine ai motivi per i quali, anche alla luce di tutto quanto sin qui detto, non fosse possibile una esposizione di ASPI meno incisiva di quella così determinata, anche in relazione alla possibilità astratta della responsabilità concorrente o esclusiva di terzi o della parte Concedente medesima. 

e. Sotto altro profilo, violazione degli artt. 3, 23 e 97 Cost., specificamente con riferimento agli artt. 1 comma 6, 1 bis e 4 bis. 

Si deve anche rimettere alla Corte un possibile profilo di illegittimità Costituzionale del combinato disposto del comma 6 dell’art 1, nonché del comma 2 degli artt. 1 bis e 4 bis, laddove non è dato comprendere con sufficiente precisione dal dettato normativo la predeterminazione dei criteri e delle poste economiche relative alle indennità e ai costi complessivi che possono essere posti a carico di ASPI da parte del Commissario straordinario.

In particolare, da un lato, non è dato comprendere con precisione sulla scorta di quali parametri economici sono state determinate le indennità per metro quadro; dall’altro lato, indeterminati e non pertinenti con lo specifico valore dell’immobile sono i parametri relativi alle “spese per gli acquisti degli arredi e di ogni altra spesa accessoria per la ricollocazione abitativa”. 

Ciò anche in considerazione del fatto tale imposizione patrimoniale è stata disposta a fronte, da un lato, di un non accertato, né in ambito amministrativo, né giudiziario, nemmeno in via latamente cautelare, inadempimento da parte di ASPI e, dall’altro lato, del fatto che è lo stesso legislatore ad aver esautorato ASPI dall’adempimento degli obblighi previsti dalla Convenzione in sostituzione dei quali quei costi sono stati posti a carico della ricorrente, non avendo peraltro il legislatore considerato la possibile responsabilità anche di soggetti terzi o del Concedente. 

f. Sotto altro profilo: specificamente con riguardo al combinato disposto degli artt. 1, comma 5, 1-bis e 4-bis d.l. 109 del 2018 come convertito, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.

Le predette norme sottraggono, tra gli altri, ad ASPI il potere/dovere, di cui all’art. 26 della convenzione, inerente al rapporto concessorio, prevedendo a carico della Concessionaria solamente il pagamento dei costi risultanti dallo svolgimento delle attività espropriative e non anche l’espletamento di tali attività. 

Anche in tal caso, si tratta di norme provvedimento e applicando i principi e criteri di giudizio più sopra esposti le disposizioni in esame sono suscettibili di potenziale censura in quanto dal provvedimento non risulta adeguatamente giustificato e motivato per quale ragione quantomeno questo specifico potere non possa essere esercitato dalla Concessionaria, considerato, al riguardo, che, ai sensi del comma 6, il legislatore ha inteso porre a carico della stessa l’obbligo di sostenere i relativi costi, peraltro ancorchè determinati da soggetto terzo, senza dar conto di aver operato, nemmeno in tal caso, un bilanciamento degli interessi e una motivata valutazione comparata gli interessi in gioco adottando la misura meno restrittiva per la situazione giuridica di ASPI ovvero facendo emergere il perché tale statuizione meno restrittiva non sarebbe adottabile. Quanto sopra, sempre in considerazione, tra l’altro, delle previsioni degli artt,. 8, 9 e 9 bis della Convenzione. 

Sotto altro profilo, poi, si pone all’attenzione della Corte Costituzionale la valutazione della possibile contrarietà all’art. 3 Cost. delle norme in questione laddove il legislatore non risulta aver compiutamente esplicitato i parametri, i criteri e in generale le ragioni in base alle quali ha indicato le indennità di cui agli artt. 1 bis e 4 bis. 

Ancora, sotto altro profilo, gli artt. 1 bis comma 1 e 4 bis comma 1, nello stabilire i criteri di individuazione degli immobili da espropriare, e facendo riferimento alle ordinanze di sgombero del sindaco della città di Genova, risultano suscettibili di eventuale contrasto con l’art. 3 Cost. per possibile violazione del principio di ragionevolezza, nella misura in cui non stabiliscono come criterio unico di individuazione quello della stretta pertinenza e necessità delle acquisizioni rispetto alla realizzazione dell’opera, ma consentono di contemplare anche aree ulteriori eventualmente non strettamente connesse alla realizzazione delle opere. 

h. Il Collegio dubita, altresì, della conformità delle norme contestate ai principi di libertà imprenditoriale e di libertà della concorrenza tutelati dall’art. 41 della Costituzione.

L’esclusione dalle attività relative, in senso ampio, alla demolizione e ricostruzione dell’infrastruttura, unitamente all’imposizione di prestazioni patrimoniali di ingente importo, statuite ex lege, paiono configurare, infatti, una restrizione della libertà di iniziativa economica che, in assenza di previ accertamenti in ordine alla responsabilità dell’evento, non pare giustificata dall’esigenza di tutelare eventuali interessi di rango costituzionale.

In ogni caso, non è possibile evincere con sufficiente chiarezza dalle disposizioni contestate la ragione per la quale l’interesse pubblico perseguito dal legislatore (alla più celere e completa ricostruzione dell’infrastruttura) sarebbe stato meglio tutelato sottraendo la competenza del ripristino alla concessionaria, anziché consentendo a quest’ultima di adempiere agli obblighi previsti in forza del rapporto concessorio.

4. Va precisato che il Collegio ben conosce il principio espresso dalla Corte Costituzionale secondo il quale, ai fini dell’ammissibilità della questione di costituzionalità occorra cercare di fornire un’interpretazione adeguatrice delle norme censurate di illegittimità costituzionale. 

A ben vedere, però, nel caso di specie vale il principio secondo il quale la formulazione lessicale della disposizione non permette un'interpretazione diversa da quella sopra fornita (C. Cost., 22/07/2010, n. 270): infatti, l’estrema singolarità e specificità oggettiva e soggettiva della normativa in contestazione, come detto integrante, nella parte rilevante ai fini del presente giudizio perché riguardante la posizione di ASPI, un’ipotesi di legge provvedimento, e l’evidente univocità del dettato normativo, al riguardo, come sin qui spiegato, portano il Collegio a ritenere che l’interpretazione delle disposizioni censurate non possa che essere quella sopra espressa. 

Sotto altro profilo, poi, il fatto che siano stati, da parte ricorrente, dedotti ulteriori vizi e motivi di impugnazioni inerenti legittimità “proprie” dei provvedimenti in questa sede impugnati non rende irrilevante la questione di costituzionalità come sopra proposta atteso che si tratta di ulteriori motivi che si aggiungono, senza assorbirle, le contestazioni relative all’illegittimità derivata per incostituzionalità delle norme di legge presupposte; al contrario, l’eventuale accoglimento di una o più delle questioni sottoposte alla Corte renderebbe superfluo l’esame degli ulteriori motivi proposti da ASPI.

Per questo motivo in questa sede non si è preso in esame, né dato conto delle specifiche contestazioni sollevate dalle società controinteressate costituite in giudizio attinenti ai motivi di illegittimità “strettamente amministrativa” e non di “derivazione costituzionale” come sopra individuati. 

5. In relazione a tutto quanto precede, il giudizio deve essere sospeso e gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale, essendo rilevante e non manifestamente infondata, nei limiti e per le ragioni esposte, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8, 8 bis nonchè dell’art. 1 bis, e dell’art. 4 bis, del d.l. 28 settembre 2018, n. 109, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, per violazione degli articoli 3, 97, 23, 41, 102, 103, 24 e 111 della Costituzione.

6. Ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e in ordine alle spese resta riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso epigrafe, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, ai sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8, 8 bis nonché dell’art. 1 bis e dell’art. 4 bis, del d.l. 28 settembre 2018, n. 109, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, in relazione agli artt. 3, 97, 23, 41, 102, 103, 24 e 111 della Costituzione.

Dispone la sospensione del presente giudizio.

Ordina l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri nonché comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2019 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Peruggia, Presidente FF

Richard Goso, Consigliere

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Paolo NasiniPaolo Peruggia
 
 
 

IL SEGRETARIO