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Testo del provvedimento

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE (REATI CONTRO LA -ARTT. 314-356 C.P.)
CP Art. 318
CP Art. 319


La generica vendita della funzione pubblica da parte del funzionario integra il reato di corruzione per l’esercizio della funzione




CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. VI PENALE - SENTENZA 29 gennaio 2019, n.4486
MASSIMA
I fenomeni di corruzione sistemica conosciuti dall’esperienza giudiziaria come "messa a libro paga del pubblico funzionario" o "asservimento della funzione pubblica agli interessi privati" o "messa a disposizione del proprio ufficio", tutti caratterizzati da un accordo corruttivo che impegna permanentemente il pubblico ufficiale a compiere od omettere una serie indeterminata di atti ricollegabili alla funzione esercitata - sussunti prima della riforma del 2012 nella fattispecie prevista dall’art. 319 c.p. - devono essere ricondotti nella previsione della nuova fattispecie dell’art. 318 cod. pen., sempre che l’accordo o i pagamenti intervenuti non siano ricollegabili al compimento di uno o più atti contrari ai doveri d’ufficio.



CASUS DECISUS
Il Tribunale di Roma confermava il provvedimento del Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma che aveva applicato ad un consigliere regionale la misura cautelare degli arresti domiciliari per il reato di cui agli artt. 110, 319 e 321 c.p., per aver ricevuto dal un imprenditore la somma di 25000 euro per il compimento di singoli atti e comportamenti riconducibili al suo ufficio di consigliere regionale e in generale per l’asservimento delle sue funzioni agli interessi del gruppo imprenditoriale a lui riconducibile, in violazione dei propri doveri istituzionali di imparzialità e correttezza. Avverso tale provvedimento l’imputato proponeva ricorso in Cassazione, denunciando violazione di legge in relazione all’art. 319 c.p., atteso che la condotta avrebbe al più configurato il delitto ex art. 318 c.p., trattandosi di una generica ed indefinita messa a disposizione per il futuro per una funzione che in ogni caso il ricorrente non avrebbe rivestito (quella assessorile) e che al momento del presunto accordo corruttivo non risultava neppure utile all’imprenditore (non aveva bisogno di nulla dalla Regione).



ANNOTAZIONE
Un imprenditore dà a un consigliere regionale 25.000 euro per far sì che i propri progetti imprenditoriali trovassero esecuzione grazie al favore politico: che reato si configura? Quello di corruzione per l’esercizio della funzione ex art. 318 o il reato di corruzione di cui all’art. 319 c.p.? In altri termini, qual è la linea di confine tra le due fattispecie di corruzione a seguito della novella del 2012? A tali interrogativi la Suprema corte dà risposta nella sentenza in epigrafe, evidenziando che la nuova formulazione della fattispecie di cui all’art. 318 c.p. rubricata come "corruzione per l’esercizio della funzione", ha inciso notevolmente nella struttura della stessa, mutandone la natura. Si tratta ancora di un’ipotesi meno grave di corruzione in cui il legislatore ha inteso ricomprendere tutte le forme di "compravendita della funzione", non connesse causalmente al compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio. La nuova fattispecie ha inteso superare i limiti applicativi della previgente normativa codicistica, così da colmare lo iato tra diritto positivo e diritto vivente formatosi in ordine al concetto di atto di ufficio, punendo tutte quelle ipotesi di mercimonio connesse causalmente all’esercizio di pubblici funzioni o poteri, costituenti forme di generica messa a disposizione del pubblico funzionario e il baricentro del reato non è più l’atto di ufficio da compiere o già compiuto, ma l’esercizio della funzione pubblica. In definitiva, i fenomeni di corruzione sistemica conosciuti dall’esperienza giudiziaria come "messa a libro paga del pubblico funzionario" o "asservimento della funzione pubblica agli interessi privati" o "messa a disposizione del proprio ufficio", tutti caratterizzati da un accordo corruttivo che impegna permanentemente il pubblico ufficiale a compiere od omettere una serie indeterminata di atti ricollegabili alla funzione esercitata - sussunti prima della riforma del 2012 nella fattispecie prevista dall’art. 319 c.p. - devono essere ricondotti nella previsione della nuova fattispecie dell’art. 318 cod. pen., sempre che l’accordo o i pagamenti intervenuti non siano ricollegabili al compimento di uno o più atti contrari ai doveri d’ufficio. Il discrimine tra le due ipotesi corruttive resta, pertanto, segnato dalla progressione criminosa dell’interesse protetto in termini di gravità (che giustifica la diversa risposta punitiva) da una situazione di pericolo (il generico asservimento della funzione) ad una fattispecie di danno, in cui si realizza la massima offensività del reato (con l’individuazione di un atto contrario ai doveri d’ufficio). Nel primo caso la dazione indebita, condizionando la fedeltà ed imparzialità del pubblico ufficiale che si mette genericamente a disposizione del privato, pone in pericolo il corretto svolgimento della pubblica funzione; nell’altro, la dazione, essendo connessa sinallagmaticamente con il compimento di uno specifico atto contrario ai doveri d’ufficio, realizza una concreta lesione del bene giuridico protetto, meritando quindi una pena più severa.



TESTO DELLA SENTENZA

CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. VI PENALE - SENTENZA 29 gennaio 2019, n.4486 - Pres. Fidelbo – est. Calvanese

Ritenuto in fatto

1. Con la ordinanza in epigrafe indicata, il Tribunale di Roma in sede di riesame confermava il provvedimento dell’11 giugno 2018 del Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma che aveva applicato ad P.A. la misura cautelare degli arresti domiciliari.

La misura era stata emessa in relazione alle seguenti provvisorie imputazioni: capo D) il reato di cui alla L. n. 195 del 1974, art. 7, comma 2, e art. 3, L. n. 659 del 1981, art. 4, comma 1, per aver ricevuto, quale consigliere della Regione (...), candidato alle elezioni regionali del marzo 2018, dall’imprenditore Pa.Lu. un contributo economico di 25.010 Euro, attraverso il versamento di tale somma ad una società direttamente a lui riconducibile, senza che tale contributo fosse deliberato dallo organo sociale competente e iscritto in bilancio; capo E) il reato di cui agli artt. 110, 319 e 321 c.p., per aver ricevuto dal Pa. la somma predetta per il compimento di singoli atti e comportamenti riconducibili al suo ufficio di consigliere regionale e in generale per l’asservimento delle sue funzioni agli interessi del Pa. e del gruppo imprenditoriale a lui riconducibile, in violazione dei propri doveri istituzionali di imparzialità e correttezza; capo F) il reato di cui all’art. 110 c.p. e D.Lgs. n. 74 del 2000, art. 8, perché quale amministratore di fatto della società che aveva ricevuto il contributo suddetto, in concorso con altri, aveva formato una falsa fattura per giustificare l’esborso della somma, anche al fine di consentire alla società del Pa. di evadere le imposte sui redditi.

1.1. I provvedimenti di merito ponevano in luce le circostanze emerse dalle indagini espletate sul gruppo imprenditoriale facente capo a Pa.Lu. ed in particolare sul progetto immobiliare di interesse per quest’ultimo, ovvero quello denominato '(omissis) ' (progetto che non esauriva gli interessi illeciti del gruppo, tanto da far configurare la fattispecie associativa in capo al Pa. e ai suoi stretti collaboratori, essendo costoro impegnati su altre pianificazioni, tra le quali un progetto immobiliare nel comune di (..)).

L’iter per l’approvazione del progetto dello stadio (presentato il (omissis) in Comune di (..) dal presidente della (omissis) e da realizzarsi su terreni acquistati dal Pa. e attraverso una società del gruppo di quest’ultimo) aveva percorso le seguenti fasi: il (omissis) il Comune aveva approvato la delibera con cui l’opera era stata dichiarata di pubblico interesse; il (omissis) era stato presentato dal gruppo Pa. il progetto definitivo; il (omissis) era stata aperta presso la Regione (..) la Conferenza dei servizi necessaria per l’approvazione del progetto; il (omissis) la Conferenza era stata chiusa comunicando al proponente taluni motivi ostativi (riguardanti in particolare la assenza di autorizzazione e pareri del MIBACT); a seguito di osservazioni e di una diversa formulazione del progetto, nonché dell’archiviazione del vincolo paesaggistico, il (omissis) era stata aperta una nuova Conferenza dei servizi presso la Regione, conclusa il (omissis) con parere positivo e prescrizioni. Era quindi ancora necessaria dal punto di vista amministrativo la convenzione urbanistica da stipulare con il Comune di (..).

Nel corso di tale iter, a partire dall’apertura della Conferenza di servizi, secondo i Giudici di merito, il Pa. e i suoi sodali avevano avviato contatti con soggetti della P.A e con esponenti politici impegnati istituzionalmente nelle procedure amministrative concernenti l’approvazione del suddetto progetto, promettendo e/o consegnando loro denaro o altre utilità al fine di 'mantenere costante l’asservimento agli interessi del sodalizio'.

Il 'metodo' Pa. è descritto dai Giudici di merito sulla base di quanto era emerso da una riunione del 9 gennaio 2018, nella quale il Pa. , parlando con i suoi stretti collaboratori, aveva manifestato il suo programma illecito: continuare ad elargire le somme ai politici fino a quando i vari progetti in corso, tra quali quello dello stadio, non avessero ricevuto tutte le autorizzazioni. Un metodo, che lo stesso Pa. , in quella occasione, aveva dichiarato di aver attuato da anni e che rappresentava per la sua azienda un vero e proprio investimento, la 'sua forza' imprenditoriale.

Ulteriori captazioni confermavano il ricorso alla corruzione quale modalità per la gestione di tutti i progetti imprenditoriali del gruppo, attuata attraverso elargizioni, sapientemente schermate, a rappresentanti politici o organi amministrativi.

1.2. In tale cornice i Giudici di merito collocavano la corruzione del P. , ex sindaco di (..) e consigliere della Regione (..) (dal 2013 e nuovamente rieletto nel marzo 2018), gruppo consiliare (omissis) , nonché di vice Presidente della Commissione Ambiente, lavori pubblici, mobilità e urbanistica (nel 2018 tornerà a ricoprire tale ruolo), il quale avrebbe gravemente violato i suoi doveri di fedeltà, imparzialità e correttezza, usando in modo distorto il suo ruolo, i cui canoni di esercizio erano stati alterati, perché condizionati dal conseguimento della utilitas conferita dal Pa. (la somma di Euro 25.000), dando luogo così ad un’attività contraria ai doveri di ufficio.

Lo stabile asservimento della funzione pubblica del predetto agli interessi del Pa. non rendeva necessario, secondo il Tribunale del riesame, individuare un singolo atto amministrativo contrario ai doveri di ufficio.

Gli elementi raccolti consentivano di dimostrare che il ricorrente aveva assunto iniziative nello svolgimento della sua funzione pubblica nel complesso iter dell’approvazione del progetto dello stadio, che risultavano essere espressione del rapporto privilegiato intrattenuto con il Pa. (rapporto risalente sin all’epoca in cui il ricorrente era sindaco di (..)), e che la somma sarebbe stata corrisposta in funzione del ruolo pubblico del ricorrente, in relazione sia alle condotte trascorse sia a quelle future.

Il Tribunale escludeva che la fattispecie corruttiva contestata riguardasse il progetto immobiliare presso il Comune di (..) (risultando pertanto superfluo l’esame della documentazione prodotta dalla difesa) ed evidenziava come il P. avesse partecipato a diverse attività amministrative inerenti il progetto dello stadio della (..): in particolare aveva partecipato ad una audizione sul progetto il (omissis) ; aveva chiesto la convocazione di soggetti istituzionali coinvolti nel procedimento (tra i quali il sindaco di (..)); aveva sollecitato, sebbene tra le fila dell’opposizione, l’amministrazione comunale a dar conto del parere negativo inizialmente espresso ed ad intraprendere iniziative necessarie per portarlo a termine.

Il P. aveva, sin dal suo primo incontro con Pa. avvenuto il (omissis) , manifestato a quest’ultimo, consapevole del progetto stadio, la 'piena disponibilità' in caso di vittoria delle elezioni (il primo aveva riferito del suo intento di ricoprire con le nuove elezioni l’incarico di assessore e aveva chiesto al Pa. di indicargli il settore a lui più utile, ricordandogli la sua permanente posizione di favore; il Pa. aveva indicato nella sanità o nell’urbanistica i settori più utili per il suo gruppo imprenditoriale).

Anche per la vicenda del comune di (..) (il Pa. era alla ricerca di un consenso in Consiglio comunale, cercando un accordo con il (omissis) , operazione che sarebbe stata ripresa 'pesantemente' nell’ambito del progetto dello stadio), il P. aveva mostrato tutta la sua disponibilità, assicurando l’impegno del suo gruppo all’opposizione e i 'numeri' necessari.

In tale contesto veniva a collocarsi la offerta di sostegno economico per le elezioni formulata dal Pa. al P. e la connessa trattativa per stabilire le modalità attraverso le quali far arrivare a quest’ultimo velocemente il finanziamento (offerta poi concretizzata nell’incontro del (omissis) e seguita il (omissis) dall’incasso del bonifico).

Secondo il Tribunale, non risultava fondata l’obiezione difensiva in ordine all’inutilità della corresponsione in vista del progetto dello stadio in quanto lo stesso doveva ritenersi all’epoca già definito: il ricorrente nelle captazioni del dicembre 2017 invero aveva dichiarato al Pa. che se avesse vinto sarebbe divenuto assessore in Regione e quindi 'utile'.

Nell’incontro del (omissis) , il discorso era tornato sullo stadio, a riprova che il P. seguisse e fosse interessato alle sorti del progetto: Pa. aveva risposto che il progetto era stato approvato ed era pertanto più tranquillo.

2. Avverso la suddetta ordinanza ha proposto ricorso per cassazione l’interessato, a mezzo del suo difensore, deducendo i motivi di seguito enunciati nei limiti di cui all’art. 173 disp. att. c.p.p..

2.1. Vizio cumulativo di cui agli artt. 606 c.p.p., comma 1, lett. b), c) ed e), in relazione all’art. 319 c.p. e artt. 192 e 195 c.p.p..

Il Tribunale avrebbe qualificato la condotta del ricorrente in termini di 'stabile asservimento della funzione pubblica' agli interessi del Pa. , come tale da non rendere necessaria la individuazione di atti amministrativi legittimi o meno, richiamando al riguardo un precedente di legittimità (Sez. 6, n. 46492 del 15/09/2017, Argenziano, Rv. 271383).

Nella specie, gli atti amministrativi 'pur formalmente legittimi' imputabili al ricorrente sarebbero stati individuati - prima di ricevere la somma per la campagna elettorale - nella sua partecipazione ad una audizione del (omissis) sul tema stadio; nella sua richiesta di convocazione di alcuni soggetti istituzionali tra cui il sindaco di (..) sul medesimo tema. Inoltre il ricorrente avrebbe promesso al Pa. di intervenire, nel proprio ruolo politico, per 'far ragionare' il gruppo del (omissis) .

Las valutazione del Tribunale si baserebbe su un’erronea applicazione della legge penale e su una motivazione palesemente contraddittoria.

Il Tribunale avrebbe travisato e pretermesso il materiale fattuale offerto dalla difesa in ordine all’attività istituzionale svolta dal ricorrente prima dell’erogazione economica sia come consigliere regionale nel 2016 sia nell’ambito del comune di (..).

2.1.1. In ordine all’attività istituzionale svolta dal ricorrente a supporto del progetto dello stadio, le condotte 'attive' del ricorrente addebitate dal Tribunale sarebbero in realtà comportamenti materiali privi di efficacia giuridica.

Inoltre non sarebbe dato comprendere come la citata audizione potesse costituire la contrapartita della corruzione ex art. 319 c.p..

Quanto alla richiesta di incontrare la sindaca R. , il Tribunale non avrebbe valutato che la stessa si inseriva in una più ampia campagna rivolta nei confronti di quest’ultima in ordine alla posizione politica ondivaga adottata e non a supporto del gruppo Pa. - come dimostrerebbe tra l’altro la assenza di qualsiasi contatto tra il Pa. ed il ricorrente avente ad oggetto il progetto dello stadio.

L’unico riferimento in ordine allo stadio nelle loro conversazioni sarebbe ravvisato dal Tribunale in una mera domanda rivolta dal ricorrente al Pa. nell’incontro del (omissis) : si trattava di semplice chiacchierata e in ogni caso illogicamente sarebbe stato il corrotto a chiedere informazioni al corruttore e non viceversa. Viepiù che, come si evince dalla risposta del Pa. , il progetto all’epoca era stato approvato e quindi non avrebbe avuto alcun senso corrompere a tal fine il ricorrente.

2.1.2. Quanto al preteso supporto fornito dal ricorrente al gruppo Pa. nell’ambito del comune di (..), il Tribunale avrebbe dato conto che il ricorrente aveva manifestato in occasione dell’incontro del (omissis) la sua disponibilità e l’impegno del suo gruppo politico per indurre il (omissis) all’interno del Comune di (..) a posizioni più benevoli verso il Pa. .

Al riguardo la difesa aveva sostenuto l’assoluta impossibilità da parte del ricorrente di fornire alcuna utilità al Pa. su quel fronte, non essendo l’interlocutore giusto: quindi nessun accordo avrebbe potuto concludere in tal senso.

Il Tribunale si sarebbe limitato ad affermare al riguardo che la fattispecie corruttiva contestata non riguardava il progetto immobiliare di (..), non valutando tuttavia la circostanza che il ricorrente non avrebbe potuto agevolare nel novembre 2017 in alcun modo la ora citata vicenda a differenza di quanto da lui prospettato al Pa. , risultando pertanto un millantatore allorquando tranquillizzava quest’ultimo che poteva farlo sostenere da un gruppo di 5-6 consiglieri.

Inoltre, il Tribunale non avrebbe considerato la documentazione prodotta dalla difesa per evidenziare l’esistenza di elementi contrari alla tesi accusatoria: l’attività politica posta in essere nel 2016 dal ricorrente e dal suo gruppo politico fortemente pregiudizievole degli interessi del gruppo Pa. ((omissis) , con il ricorrente, aveva manifestato la chiara volontà di chiedere la revoca della convenzione tra il Comune di (..) e il gruppo Pa. , in distonia con il preteso contestuale supporto prestato al gruppo imprenditoriale per il progetto dello stadio); la assenza di contatti tra l’indagato e il Pa. allorquando il progetto era approdato alla Regione; la mancanza di potere funzionale del ricorrente all’interno del Comune di (..).

2.1.3. Quanto al profilo dello stabile asservimento, residuerebbero soltanto la manifestazione di disponibilità circa la sua futura carica assessorile e l’ammissione da parte del Pa. in sede di interrogatorio del pagamento fatto al ricorrente per assicurarsi la futura disponibilità di quest’ultimo: quindi si trattava di un accordo in vista di un incerto evento, indipendente dalla volontà delle parti, che non si è poi realizzato, e comunque privo di lesività, in quanto la funzione auspicata non sarebbe stata poi rivestita dal pubblico ufficiale (erroneamente il Tribunale avrebbe parificato la carica di consigliere a quella di assessore all’urbanistica).

La condotta dovrebbe al più configurare il delitto ex art. 318 c.p., trattandosi di una generica ed indefinita messa a disposizione per il futuro per una funzione che in ogni caso il ricorrente non avrebbe rivestito (quella assessorile) e che al momento del presunto accordo corruttivo non risultava neppure utile al Pa. (non aveva bisogno di nulla dalla Regione).

2.2. Violazione dell’art. 309 c.p.p., comma 9, art. 292 c.p.p..

Erroneamente il Tribunale avrebbe ritenuto integrato dal provvedimento genetico il requisito della 'autonoma valutazione' delle esigenze cautelari, risultando mancante nella specie la indicazione degli elementi fattuali che le avrebbero generate per ogni indagato.

2.3. Vizio cumulativo di cui all’art. 606 c.p.p., comma 1, lett. c) ed e), in relazione agli artt. 273 e 274 c.p.p..

La motivazione risulterebbe in ordine al pericolo di inquinamento probatorio generica e priva di supporto, mentre quella relativa al pericolo di recidiva carente, illogica e non adeguata, anche in punto di concretezza ed attualità.

Sarebbe stata omessa ogni considerazione sulla possibilità di adottare misure meno afflittive.

Considerato in diritto

1. Il ricorso è fondato nei termini che seguono.

2. Va preliminarmente rilevato che è pervenuta notizia in cancelleria che nelle more del procedimento di impugnazione la misura cautelare custodiale applicata al ricorrente è stata sostituita con quella dell’obbligo di presentazione alla p.g. e con la misura interdittiva della sospensione dall’esercizio dell’ufficio pubblico ricoperto.

Ciò peraltro non ha eclissato l’interesse del ricorrente all’impugnazione, tenuto conto dei motivi dedotti.

Secondo un consolidato orientamento di legittimità, l’interesse dell’indagato all’impugnazione ex art. 311 c.p.p., permane anche nel caso in cui, nelle more del procedimento incidentale 'de libertate', la misura della custodia cautelare sia sostituita con altra misura meno afflittiva, se i motivi dell’impugnazione hanno ad oggetto l’esistenza dei presupposti per l’applicazione della misura cautelare (Sez. U, n. 26795 del 28/03/2006, Prisco, Rv. 234268; Sez. 2, n. 31556 del 18/05/2012, Fortunato, Rv. 253522).

3. Deve ritenersi infondato il secondo motivo, in quanto, se pur in modo sintetico, l’ordinanza genetica ha esplicitato le autonome valutazioni del Giudice per le indagini preliminari in ordine alle esigenze cautelari, sottese all’adozione della misura nei confronti del ricorrente (pagg. 285-286).

Il requisito della autonoma valutazione delle esigenze cautelari, prevista dall’art. 292 c.p.p., comma 1, lett. c), - che implica la necessità che, dall’ordinanza genetica, emerga l’effettiva valutazione della vicenda da parte del giudicante e che determina la nullità del suddetto provvedimento, qualora quest’ultimo sia sul punto privo di motivazione o sostenuto da una motivazione meramente apparente e non indicativa di uno specifico vaglio critico - non va invero confuso con la tenuta logica della motivazione stessa, che ben può essere, come nella specie, integrata dal Tribunale del riesame (ex multis, Sez. 6, n. 10590 del 13/12/2017, dep. 2018, Liccardo, Rv. 272596).

4. Fondato è invece il primo motivo, in ordine alla qualificazione giuridica della condotta corruttiva provvisoriamente addebitata al ricorrente.

4.1. Questa Corte è più volte intervenuta per stabilire quale sia la linea di confine tra le due fattispecie di corruzione previste dal codice penale, dopo la riforma dell’art. 318 c.p., introdotta dalla L. n. 190 del 2012.

La nuova formulazione della fattispecie, ora rubricata come 'corruzione per l’esercizio della funzione', ha invero inciso notevolmente nella struttura della stessa, mutandone la natura.

Si tratta ancora di una ipotesi meno grave di corruzione, come in passato, ma mentre nella precedente versione la fattispecie era pur sempre costruita come reato di danno (la violazione del principio di correttezza e del dovere di imparzialità del pubblico ufficiale), connesso alla compravendita di un atto d’ufficio (purché non contrario ai doveri di ufficio, nel senso che la parzialità non doveva trasferirsi sull’atto, segnandolo di connotazioni privatistiche, restando pertanto l’unico possibile per attuare interessi esclusivamente pubblici), nella nuova tipizzazione il legislatore ha inteso ricomprendere tutte le forme di 'compravendita della funzione', non connesse causalmente al compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio.

Prima della riforma, restava invero non del tutto chiara la qualificazione di quelle condotte di 'asservimento' della funzione da parte del pubblico ufficiale che si poneva, dietro compenso, 'a disposizione' del privato in violazione dei doveri di imparzialità, onestà e vigilanza.

A fronte dell’accertamento di un accordo avente ad oggetto soltanto una generica disponibilità, senza la possibilità di individuare nei suoi connotati specifici l’atto contrario ai doveri d’ufficio, la giurisprudenza di legittimità, pur nel contesto di un’interpretazione ragionevolmente estensiva dell’art. 319 c.p., aveva affermato che era sufficiente che fosse individuabile il 'genus' di atti da compiere, suscettibile di specificarsi in una pluralità di atti singoli non preventivamente fissati o programmati (tra tante, Sez. 6, n. 30058 del 16/05/2012, Di Giorgio, Rv. 253216).

La nuova fattispecie ha inteso superare i limiti applicativi della previgente normativa codicistica, così da colmare lo iato tra diritto positivo e diritto vivente formatosi in ordine al concetto di atto di ufficio, punendo tutte quelle ipotesi di mercimonio connesse causalmente all’esercizio di pubblici funzioni o poteri, costituenti forme di generica messa a disposizione del pubblico funzionario.

Come già affermato da questa Corte, il nuovo testo dell’art. 318 c.p. non ha proceduto ad alcuna abolitio criminis, neanche parziale, delle condotte previste dalla precedente formulazione e ha, invece, determinato un’estensione dell’area di punibilità, in quanto ha sostituito alla precedente causale del compiendo o compiuto atto dell’ufficio, oggetto di 'retribuzione', il più generico collegamento, della dazione o promessa di utilità ricevuta o accettata, all’esercizio (non temporalmente collocato e, quindi, suscettibile di coprire entrambe le situazioni già previste nei due commi del precedente testo dell’articolo) delle funzioni o dei poteri del pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio, così configurando, per i fenomeni corruttivi non riconducibili all’area dell’art. 319 cod. pen., una fattispecie di onnicomprensiva 'monetizzazione' del munus pubblico, sganciata in sé da una logica di formale sinallagma e idonea a superare i limiti applicativi che il vecchio testo presentava in relazione alle situazioni di incerta individuazione di un qualche concreto comportamento pubblico oggetto di mercimonio (Sez. 6, n. 49226 del 25/09/2014, Chisso, Rv. 26135; Sez. 6, n. 19189 del 11/01/2013, Abbruzzese, Rv. 255073).

Si è infatti fatto notare che la riscrittura dell’art. 318 c.p. ha portato nell’assetto del delitto di corruzione un’importante novità: il baricentro del reato non è più l’atto di ufficio da compiere o già compiuto, ma l’esercizio della funzione pubblica.

Il nuovo criterio di punibilità risulta pertanto ancorato al mero 'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri', a prescindere dal fatto che tale esercizio assuma carattere legittimo o illegittimo e, quindi, senza che sia necessario accertare l’esistenza di un nesso tra la dazione indebita e uno specifico atto dell’ufficio.

In definitiva, l’art. 318 c.p. contiene i divieti diretti al pubblico funzionario di non ricevere denaro o altre utilità in ragione della funzione pubblica esercitata e, specularmente, al privato di non corrisponderglieli.

In tal modo, il legislatore ha inteso, secondo la logica del pericolo presunto, prevenire la compravendita degli atti d’ufficio e garantire al contempo il corretto funzionamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione.

Il limite esterno del nuovo reato di cui all’art. 318 c.p., rispetto alla più grave fattispecie della corruzione propria, resta pur sempre l’ipotesi in cui sia accertato un nesso strumentale tra la dazione-promessa e il compimento di un determinato o comunque ben determinabile atto contrario ai doveri d’ufficio.

In definitiva, come condivisibilmente già affermato da questa Corte (Sez. 6, n. 49226 del 25/09/2014, Chisso, Rv. 26135), i fenomeni di corruzione sistemica conosciuti dall’esperienza giudiziaria come 'messa a libro paga del pubblico funzionario' o 'asservimento della funzione pubblica agli interessi privati' o 'messa a disposizione del proprio ufficio', tutti caratterizzati da un accordo corruttivo che impegna permanentemente il pubblico ufficiale a compiere od omettere una serie indeterminata di atti ricollegabili alla funzione esercitata - sussunti prima della riforma del 2012 nella fattispecie prevista dall’art. 319 c.p. - devono essere ricondotti nella previsione della nuova fattispecie dell’art. 318 cod. pen., sempre che l’accordo o i pagamenti intervenuti non siano ricollegabili al compimento di uno o più atti contrari ai doveri d’ufficio.

Il discrimine tra le due ipotesi corruttive resta pertanto segnato dalla progressione criminosa dell’interesse protetto in termini di gravità (che giustifica la diversa risposta punitiva) da una situazione di pericolo (il generico asservimento della funzione) ad una fattispecie di danno, in cui si realizza la massima offensività del reato (con l’individuazione di un atto contrario ai doveri d’ufficio).

Nel primo caso la dazione indebita, condizionando la fedeltà ed imparzialità del pubblico ufficiale che si mette genericamente a disposizione del privato, pone in pericolo il corretto svolgimento della pubblica funzione; nell’altro, la dazione, essendo connessa sinallagmaticamente con il compimento di uno specifico atto contrario ai doveri d’ufficio, realizza una concreta lesione del bene giuridico protetto, meritando quindi una pena più severa.

4.2. Ciò premesso, il Collegio rileva che l’ordinanza impugnata non ha fatto buon governo dei suddetti principi.

Il Tribunale ha infatti ricostruito la vicenda nel perimetro della più grave fattispecie dell’art. 319 c.p., pur in presenza di elementi fattuali che dimostravano, in termini di gravità indiziaria, la conclusione tra il ricorrente e il Pa. di un accordo corruttivo per il generico asservimento della pubblica funzione agli interessi del privato corruttore, senza cioè che fosse individuato o individuabile un atto di ufficio che il corrotto avrebbe già compiuto o dovuto compiere a favore del predetto.

In modo manifestamente illogico, il Tribunale ha cercato di collegare la dazione della somma ai favori che il Pa. avrebbe dovuto ricevere dal ricorrente per il progetto dello stadio.

È il Pa. invero a prospettare al ricorrente l’utilità per gli interessi del suo gruppo che questi potesse assumere l’assessorato anche della sanità (come tale non connesso al progetto immobiliare) e comunque ad affermare che il progetto dello stadio era oramai approvato e di essere pertanto più sereno (infatti all’epoca dell’accordo corruttivo era stata positivamente chiusa in Regione pochi giorni prima la Conferenza dei servizi sul progetto dello stadio).

Sotto altro verso, il Tribunale, pur escludendo dalla contestazione e quindi dal patto corruttivo il progetto immobiliare presso il Comune di (..), in modo contraddittorio ha evidenziato come il ricorrente avesse nel medesimo contesto offerto tutta la sua disponibilità al Pa. per tale ultima vicenda (per la quale quest’ultimo aveva chiesto al ricorrente il sostegno nel consiglio comunale).

Parimenti censurabile è il nesso che il Tribunale ha inteso ricavare tra la dazione illecita e le attività 'pregresse' svolte dal ricorrente a favore del progetto dello stadio.

In tal caso, il salto logico appare ancor più evidente, posto che, essendo l’accordo corruttivo successivo ad esse, andava dimostrato che si era in presenza di atti contrari ai doveri di ufficio, ricompensati con la illecita dazione, non essendo sufficiente il solo carattere discrezionale dell’atto. Al contrario, le attività in questione (la partecipazione ad un’audizione; la richiesta di convocazione di soggetti istituzionali e di chiarimenti al Comune su un parere espresso) sono presentate dallo stesso Tribunale in modo neutrale, senza evidenziare cioè alcun profilo di contrarietà ai doveri di ufficio.

In definitiva, il quadro indiziario ricostruito dal Tribunale restituisce una condotta, qualificabile ai sensi dell’art. 318 c.p., di vendita della funzione pubblica da parte del ricorrente, il quale, ponendosi genericamente a disposizione del privato, ha assunto l’impegno a compiere una serie indeterminata di atti ricollegabili alla funzione esercitata, senza quindi promettere né tantomeno compiere atti contrari ai doveri di ufficio.

Il fatto, provvisoriamente ascritto al ricorrente, allo stato attuale ed in base ai dati segnalati dai giudici di merito, deve essere pertanto qualificato nella fattispecie di reato di cui all’art. 318 c.p..

La diversa qualificazione dei fatti di cui al capo E) in un’ipotesi delittuosa meno grave (ma che in ogni consente, dal punto di vista edittale, il ricorso alle misure coercitive) rende necessario un nuovo esame della vicenda cautelare da parte del Giudice del riesame, posto che la valutazione delle esigenze cautelari è stata basata dai giudici di merito su una diversa ipotesi di reato, connotata, come si è detto in precedenza, di una più intensa carica di offensività.

5. I rilievi sopra avanzati impongono dunque l’annullamento dell’ordinanza impugnata, con rinvio al Tribunale di Roma, che, stante la diversa qualificazione dei fatti di cui al capo E) della rubrica provvisoria, provvederà ad una nuova deliberazione in ordine alle esigenze cautelari.

P.Q.M.

Annulla l’ordinanza impugnata e rinvia per nuovo esame al Tribunale di Roma, sezione per il riesame.