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Testo del provvedimento

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA
ATTO AMMINISTRATIVO
AUTORIZZAZIONE E CONCESSIONE


I provvedimenti amministrativi attributivi di vantaggi economici




CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V , SENTENZA 8 novembre 2017, n.5149
RICOGNIZIONE

Il Consiglio di Stato si è pronunciato sul potere che l'amministrazione esercita quando concede provvedimenti attributivi di vantaggi economici.




MASSIMA

L’ art. 12 L. 7 agosto 1990, n. 241 (provvedimenti attributivi di vantaggi economici) esprime un principio di carattere generale dell’azione amministrativa in forza del quale l’erogazione di somme di denaro da parte di un’amministrazione pubblica, in qualsiasi forma avvenga, e, dunque, anche a prescindere dalla comparazione tra diverse domande nell’ambito di uno stanziamento contingentato, non può considerarsi completamente libera, essendo necessario che la discrezionalità che connota tale attività sia incanalata mediante la preventiva predisposizione di criteri e modalità di scelta del progetto o dell’attività da beneficiare. La preventiva predisposizione dei suddetti criteri e il correlativo richiamo ad essi nel provvedimento di concessione costituisce condizione di validità del provvedimento (Conferma della sentenza del T.a.r. Sardegna, sez. I, n. 19/2016).





TESTO DELLA SENTENZA

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V , SENTENZA 8 novembre 2017, n.5149 - Pres.Saltelli; Est. Di Matteo

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 1676 del 2016, proposto da:
I.G. s.a.s. di S.S. & C, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Antonello Rossi, Marcello Patrizio Mereu e Luisa Giua Marassi, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, n. 104;
contro
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Camba e Sandra Trincas, con domicilio eletto presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione Sardegna in Roma, via Lucullo, n. 24;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. SARDEGNA, Sez. I, n. 19/2016, resa tra le parti, concernente l'annullamento della determinazione n. 272 del 2 dicembre 2014 del Commissario straordinario dell'Agenzia governativa Sardegna promozione, con la quale è stato annullato in autotutela il finanziamento concesso alla ricorrente per l'evento "tnatura italy Sardegna 2014"
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2017 il Cons. Federico Di Matteo e uditi per le parti gli avvocati Antonello Rossi e, su delega degli avv.ti Camba e Trincas, l'avv. Mattia Pani;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna la società I.G. s.a.s. di S.S. & C. impugnava il provvedimento del Commissario straordinario dell'Agenzia regionale Sardegna promozione n. 242 del 2 dicembre 2014, unitamente alle allegate relazioni n. 1 e 2 (queste ultime a mezzo motivi aggiunti), con il quale erano annullati in autotutela gli atti di concessione di finanziamento per la realizzazione dell'evento "TNatura Italy Sardegna 2014".
2. In effetti la citata Agenzia, con atto n. 3609 del 12 dicembre 2013 e con atto n. 3814 del 19 dicembre 2013, aveva concesso alla ricorrente società un finanziamento complessivo di Euro 170.000,00, di cui Euro 120.000,00 per la realizzazione dell'evento "TNatura Italy Sardegna 2014" ed Euro 50.000,00 per le attività di comunicazione. L'ulteriore richiesta, avanzata dalla società, di finanziamento di Euro 60.000,00 per la realizzazione del connesso evento "TNatura Sardegna Nine Rice" non aveva invece trovato seguito, in quanto l'amministrazione aveva avviato il procedimento di annullamento in autotutela del finanziamento concesso.
3. La società sosteneva l'illegittimità del provvedimento di autotutela in quanto il potere di annullamento d'ufficio era stato esercitato in assenza dei presupposti previsti dall' art. 21 nonies L. 7 agosto 1990 n. 241, data l'insussistenza dei vizi del provvedimento di concessione erroneamente riscontrati. Si trattava, in sostanza, di un provvedimento assolutamente legittimo e, in quanto tale, non annullabile in autotutela. In ogni caso l'amministrazione non aveva tenuto conto del legittimo affidamento maturato dalla società all'erogazione della somma di denaro, da valutare in comparazione con l'interesse pubblico alla caducazione del provvedimento.
4. Si costituiva in giudizio la Regione Autonoma della Sardegna, che, a seguito della L.R. del 9 gennaio 2015 n. 9 di soppressione dell'Agenzia regionale Sardegna promozione, era ad essa subentrata in tutti i rapporti e gli obblighi amministrativi e giuridici, attivi e passivi, chiedendo il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti proposti.
5. L'adito tribunale, sez. I, con la sentenza 15 gennaio 2016 n. 19 rigettava il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo corretta la valutazione di illegittimità del provvedimento di concessione del finanziamento effettuata dall'amministrazione in sede di autotutela e precisando, altresì, che, nell'esercizio del potere di autotutela avente ad oggetto provvedimenti di illegittima erogazione di denaro pubblico, non è necessaria una specifica motivazione in merito alla sussistenza dell'interesse pubblico, né si deve tener conto dell'interesse del privato e dell'affidamento maturato.
6. La I.G. s.a.s. ha proposto appello; resiste la Regione autonoma di Sardegna. In vista dell'udienza pubblica l'appellante ha depositato memoria. All'udienza del 5 ottobre 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. La I.G. s.a.s. contesta la decisione del tribunale laddove ha ritenuto illegittimo il provvedimento di concessione di finanziamento in ragione dell'assenza del riferimento alla precedente determinazione dei criteri e delle modalità per la selezione dei progetti e l'erogazione dei finanziamenti secondo quanto previsto dall' art. 12 L. 7 agosto 1990 n. 241, così correlativamente ritenendo corretta la decisione di annullamento della concessione stessa in autotutela.
7.1. A parere dell'appellante, la nota 3609 del 12 dicembre 2013, così come la nota 3814 del 19 dicembre 2013, con le quali era stata comunicata l'erogazione del finanziamento, avevano riconosciuto la coerenza del progetto presentato con gli obiettivi generali e le priorità strategiche dell'agenzia; inoltre il progetto "TNatura" era stato inserito anche tra i progetti da attuare della BITAS (Borsa internazionale del turismo attivo in Sardegna).
8. Il motivo di appello è infondato.
8.1. L' art. 12 L. 7 agosto 1990 n. 241, rubricato "Provvedimenti attributivi di vantaggi economici" stabilisce che "La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinati alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi". Il secondo comma, poi, specifica che "L'effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1".
8.2. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo assunto una posizione rigorosa nell'interpretazione della riportata disposizione; si è affermato, infatti, che l'art. 12 esprime un principio di carattere generale dell'azione amministrativa in forza del quale l'erogazione di somme di denaro da parte di un'amministrazione pubblica, in qualsiasi forma avvenga, e, dunque, anche a prescindere dalla comparazione tra diverse domande nell'ambito di uno stanziamento contingentato, non può considerarsi completamente libera, essendo, invece, necessario che la discrezionalità che connota tale attività sia incanalata mediante la preventiva predisposizione di criteri e modalità di scelta del progetto o dell'attività da beneficiare. La preventiva predisposizione dei suddetti criteri e il correlativo richiamo ad essi nel provvedimento di concessione costituisce, dunque, condizione di validità del provvedimento (cfr. Cons. Stato, sez V, 14 giugno 2017 n. 2914, Cons. Stato, sez. V, 23 marzo 2015, n. 1552).
8.3. Si tratta di orientamento da cui non vi è motivo per discostarsi: il carattere necessariamente limitato delle risorse a disposizione dell'amministrazione impone che sia possibile il controllo e la verifica delle ragioni dell'impegno di spesa, affinché l'erogazione non dia luogo ad ingiusti favoritismi, cosa che può avvenire solamente mediante la preventiva predisposizione di una griglia di criteri cui l'amministrazione debba attenersi nella scelta del beneficiario. In questo modo l'art. 12 esprime il principio della necessaria predeterminazione del contenuto delle decisioni amministrative da attuare mediante la tecnica del c.d. autolimite (per una prima enunciazione, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 6 giugno 1984 n. 365).
8.4. Alla luce delle predette considerazioni deve essere esaminata la concessione del finanziamento decisa dall'Agenzia autonoma promozione Sardegna a favore dell'appellata.
Ebbene, in primo luogo, costituisce circostanza non contestata che, come si legge nell'allegato n. 1 alla determinazione di annullamento, l'Agenzia regionale promozione Sardegna non si è mai dotata di un regolamento recante i criteri e le modalità di concessione dei vantaggi economici. In secondo luogo, la conformità agli "obiettivi generali" e alle "priorità strategiche" dell'Agenzia, di cui si parla nelle note di concessione del finanziamento, per la sua genericità e onnicomprensività, non vale certamente a definire i criteri e le modalità in forza dei quali è stato deciso di accordare il finanziamento richiesto, stante, specialmente, la rilevante entità dello stesso.
Quanto, poi, all'inserimento del progetto TNatura nell'ambito del BITAS 2014, non può che destare perplessità la circostanza che, come si legge ancora una volta nell'allegato 1 al provvedimento di annullamento, l'inserimento del progetto nell'ambito della BITAS (Borsa internazionale del turismo attivo in Sardegna) sia avvenuto con atto n. 122 dell'8 agosto 2013, ossia quando il progetto TNatura non era stato ancora presentato, visto che la presentazione si è avuta solo con l'istanza di finanziamento del 29 dicembre 2013: in quel momento, insomma, non erano certamente conosciute le modalità di svolgimento del progetto, onde la sua meritevolezza al fine dell'erogazione del finanziamento non poteva essere adeguatamente valutata.
9. Per le ragioni in precedenza indicate, i provvedimenti di concessione del finanziamento alla società I.G. s.a.s. erano illegittimi onde ben poteva la Regione procedere all'annullamento in autotutela ricorrendo la condizione di cui all' art. 21 nonies L. 7 agosto 1990 n. 241.
10. Le altre censure esposte nell'atto di appello con cui l'appellante tenta di dimostrare l'insussistenza degli ulteriori vizi della concessione del finanziamento riscontrati in sede di autotutela restano assorbite dalla precedente statuizione, giacché anche la loro eventuale fondatezza e l'eventuale accoglimento non potrebbe arrecare alcun effetto utile all'appellante, essendo già riconosciuta l'esistenza di un vizio idoneo a supportare la decisione di annullamento in autotutela.
11. Ulteriori censure sono dirette a contestare la sentenza di appello nella parte in cui ha ritenuto legittimamente esercitato il potere di annullamento in autotutela da parte dell'amministrazione.
11.1. In particolare, la società sostiene che, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, l'amministrazione avrebbe violato l' art. 10, comma 1, lett. b), della L. 7 agosto 1990 n. 241. non avendo preso in adeguata considerazione i dati e gli elementi forniti dalla società.
12. Anche tale motivo non merita favorevole considerazione.
12.1. E' sufficiente osservare che il tribunale si è ampiamente soffermato a descrivere i diversi passaggi della relazione allegata alla Det. del 2 dicembre 2014, n. 272, in cui l'amministrazione confuta gli elementi prospettati dalla società non presenti nella relazione già prodotta a conclusione dell'evento (con espressa indicazione delle pagine in cui sono riportate le considerazioni dell'amministrazione).
A fronte di tale dettagliato esame da parte del tribunale non vi è una specifica censura dell'appellante che individui con precisione l'errore in cui sarebbe incorso il primo giudice e la ragione per la quale si chiede la riforma della sentenza sul punto: l'appellante, infatti, si limita a ripotare le considerazioni già svolte nel ricorso di primo grado e disattese dal giudice.
13. Infine, l'appellante lamenta che erroneamente il tribunale avrebbe rigettato i motivi aggiunti proposti, miranti ad ottenere un vaglio sulla correttezza della rendicontazione effettuata; a differenza di quanto sostenuto dal tribunale, tale profilo della sua condotta non poteva ritenersi irrilevante, considerato che parte considerevole dei vizi che le erano stati addebitati riguardavano proprio la omessa rendicontazione delle spese.
14. Il motivo è infondato.
14.1 Del tutto correttamente il tribunale ha ritenuto che le criticità attenenti alla rendicontazione delle spese evidenziate dall'amministrazione e le corrispondenti censure ad esse rivolte dalla società nei motivi aggiunti fossero irrilevanti alla luce della conclusioni acquisite in merito alla legittimità del provvedimento di annullamento in autotutela.
È chiaro, infatti, che, una volta riconosciuto che la società non poteva ottenere affatto il finanziamento, in mancanza di predeterminazione di modalità e criteri di scelta dei beneficiari delle somme da stanziare, è del tutto irrilevante come sia avvenuta la rendicontazione delle spese effettuate.
Il fatto, poi, che della (omessa) rendicontazione si parli nella relazione che accompagna la decisione di annullamento in autotutela ben si spiega con la necessità di valutare, in sede di revisione, integralmente la condotta della società, e, dunque, non solo la legittimità della concessione del finanziamento, ma anche la rendicontazione delle spese, rimettendo poi agli organi della Regione (e, segnatamente, nel caso al Commissario straordinario che era stato nominato) la scelta dei provvedimenti da adottare.
15. In conclusione, l'appello deve essere respinto.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la I.G. s.a.s. di S.S. & C. al pagamento delle spese di lite, liquidate in Euro 4.000,00, oltre accessori di legge, a favore della Regione Autonoma della Sardegna.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere
Federico Di Matteo, Consigliere, Estensore