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Testo del provvedimento

GIURISDIZIONE E COMPETENZA
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA


Discrezionalità amministrativa




CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - SENTENZA 15 maggio 2017, n.2299
MASSIMA
Il Giudice amministrativo non può sostituirsi alla Commissione di avanzamento nella valutazione della qualità dei singoli elementi presi in considerazione dall'art. 26 L. n. 1137/1955 (che prescrive che la valutazione per l'avanzamento a scelta degli ufficiali, deve essere effettuata sulla base di una molteplicità di elementi, ossia, qualità morali, di carattere e fisiche; benemerenze di guerra, comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all'esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, qualora richiesti da tale legge ai fini dell'avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco; doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti).



TESTO DELLA SENTENZA

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - SENTENZA 15 maggio 2017, n.2299 -

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5231 del 2016, proposto da: Adriano Casale, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Modena, con domicilio eletto presso lo studio Studio Modena-Schwarzenberg in Roma, via Monte delle Gioie, n. 24;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti di

Antonio Concezio Amoroso, Andrea Bertozzi Della Zonca, Rocco Amoruso, Antonio Carideo non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, SEZIONE I BIS, n. 2207/2016, resa tra le parti, concernente giudizio di avanzamento al grado di colonnello per l'anno 2008.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 maggio 2017 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti l’avvocato dello Stato M.P. Camassa, e l’avvocato R. Modena;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso dinanzi al TAR per il Lazio, a seguito di regolamento di competenza, l’odierno appellante ivi riassumeva il suo ricorso invocando l’annullamento dell'esito del giudizio di avanzamento al grado di Colonnello per l’anno 2008, nel quale egli era stato dichiarato 'idoneo' all'avanzamento, con un punteggio di 26,81, che ne aveva determinato una collocazione in graduatoria in posizione non utile alla promozione (30° posto).

2. Il TAR per il Lazio respingeva il ricorso, evidenziando che: a) la disparità di titoli accademici era stata ragionevolmente considerata nell’attribuire una preminenza ai controinteressati sotto il profilo del patrimonio culturale, determinando un differenziale di punteggio di appena 0,23 centesimi di punto attribuendo un peso maggiore, che non poteva ritenersi né irragionevole né sproporzionato, al percorso accademico pluriennale, incentrato in materie strettamente attinenti alle funzioni professionali, seguito dai contro interessati e ritenendo, in coerenza con il criterio di valutazione sancito dall’art. 11 del DM 571/93, che tale titolo non potesse essere compensato con la maggiore competenze linguistica del ricorrente (che come si è detto è solo mezzo di trasmissione delle conoscenze) o dallo svolgimento di qualche corso aggiuntivo in materia di soccorso sanitario dallo stesso frequentato (anch’esso attinente a competenze “strumentali” rispetto all’attività di istituto); b) nella formulazione del giudizio espresso sulle qualità morali, fisiche e del carattere del ricorrente il giudizio della Commissione di Avanzamento era immune da censure in quanto la prevalenza del ricorrente sotto il profilo degli elogi e degli encomi veniva comunque ad essere riequilibrata dal possesso, da parte dei contro interessati, di un profilo valutativo, desumibile dalla documentazione caratteristica e dei riflessi delle qualità in questione sui risultati dell’azione di comando, che era superiore a quella del ricorrente; c) per quanto riguarda la valutazione dei titoli professionali il giudizio della Commissione di Avanzamento risultava in linea con la circostanza che il profilo di carriera dei controinteressati era caratterizzato proprio dalla quella costanza e dall’andamento di tendenziale progressiva crescita dell’apprezzamento dei superiori che invece mancava al ricorrente, che era ripetutamente incorso nella riduzione di qualifica, mostrando una tendenza “altalenante” che invece non ricorreva nei controinteressati; d) di poter soprassedere sulla questione della rilevanza degli incarichi ricoperti dal ricorrente anche alla luce della considerazione che la valutazione dell’importanza degli incarichi costituisce un’indagine di merito, sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo; e) quanto infine alla valutazione dell'attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore di cui di cui alla lett. d dell’art. 26 della legge n. 1137/55, l’alterno andamento delle valutazioni del ricorrente nel corso della carriera non era stato irragionevolmente inteso in senso sfavorevole nella valutazione del giudizio estimativo delle “potenzialità” future proprio perché costituisce un importante indicatore di “tendenza”.

3. Avverso la pronuncia indicata in epigrafe propone appello l’originario ricorrente, dolendosi dell’erroneità della sentenza di prime cure, in quanto: a) in relazione al profilo delle qualità intellettuali e di cultura sarebbe erronea l’affermazione secondo la quale l’appellante in quanto proveniente dal Complemento e non dall’Accademia non potrebbe essere confrontato con il Bertozzi della Zonca o il Carideo, che provengono dall’Accademia e dalla Scuola di Applicazione, dal momento che la vittoria del concorso per transito ed il superamento del Corso applicativo sarebbero indice inequivoco del possesso dei requisiti per essere un ufficiale del RN in spe al pari dei colleghi provenienti dall’Accademia. Tanto premesso l’esito dei corsi formativi iniziali, fondamentale per valutare il profilo culturale ed intellettuale dell’Ufficiale scrutinato per l’avanzamento, sarebbe più favorevole per l’appellante rispetto ai controinteressati. A ciò dovrebbe aggiungersi che non sarebbero stato adeguatamente valutati i corsi in materia sanitaria e quello in materia di lingua inglese seguiti dall’appellante. Né sarebbe stato adeguatamente valutato l’incarico svolto all’estero ovvero la considerazione che l’appellante vanterebbe il più lungo periodo di assunzione di incarichi dotati del massimo rilievo possibile per le responsabilità in essi insite ed il maggior numero di ricompense morali, benemerenze ed onorificenze; b) parimenti non condivisibili sarebbero le conclusioni raggiunte dal primo giudice in relazione al profilo inerente alle qualità morali, fisiche e del carattere, poiché si sarebbe dovuto prendere atto del maggior numero di elogi, encomi, benemerenze ed onorificenze possedute dall’appellante, né questo dato sarebbe riequilibrato dal possesso da parte dei controinteressati di un profilo valutativo superiore a quello dell’appellante; c) del pari errate sarebbero le valutazioni del TAR in relazione al profilo professionale, dal momento che le stesse si baserebbero su di una distorsione della realtà documentale dovuta ad una carente disamina della documentazione e ad un palese travisamento, poiché l’appellante avrebbe raggiunto la qualifica apicale prima dei suoi controinteressati. Inoltre, i cali di rendimento sarebbero propri anche dei controinteressati, mentre in termini comparativi l’appellante avrebbe dovuto riportare un punteggio superiore a quello dei controinteressati; d) quanto alle valutazioni del primo giudice in ordine all’attitudine a ricoprire incarichi nel grado superiore, sarebbero errate le conclusioni alle quali è giunto il TAR, dal momento che rispetto ai quattro controinteressati proprio il complesso di doti di preparazione, morali e professionali in concreto manifestate nel servizio prestato ed in funzione dello stesso valutate sulle quali dovrebbe fondare il detto giudizio sarebbero superiori a quelle dei controinteressati; e) infine, la circostanza che l’appellante seguiva i controinteressati nelle graduatorie per il 2006 ed il 2007 non sarebbe rilevante, dal momento che sino al 2006 questi avrebbe preceduto il collega Amoroso. Inoltre, tra il 2006 ed il 2008 sarebbe quello che avrebbe incrementato più significativamente il proprio curriculum. Ancora sarebbe l’unico tra i cinque ad aver ricoperto un incarico di comando pieno.

Da ultimo, l’appellante invoca la caducazione della condanna alla spese ritenendo le stesse anche in caso di non accoglimento del ricorso vadano compensate.

4. Costituitosi in giudizio il Ministero della Difesa chiede la conferma della sentenza impugnata.

5. Nelle successive difese l’appellante, da un lato, evidenzia la permanenza del suo interesse alla decisione per le conseguenze che una pronuncia giurisdizionale favorevole avrebbe in termini di ricostruzione della carriera quanto alla retrodatazione della promozione a Colonnello e di possibilità di valutazione per l’avanzamento nel grado di Generale di Brigata. Dall’altro, insiste nelle proprie conclusioni ed argomentazioni anche in replica a quanto sostenuto dalla difesa erariale.

6. L’appello è infondato e non può essere accolto. Prima di procedere alla disamina puntuale dei motivi di appello è bene richiamare le coordinate fondamentali fissate dalla giurisprudenza di questo Consiglio in ordine allo scrutinio giurisdizionale delle decisioni assunte dalla Commissione per il giudizio di avanzamento di cui agli artt. 25 e 26, l. 1137/1955, abrogati a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 66/2010.

In particolare, questa Sezione ha costantemente affermato che si deve negare al Giudice Amministrativo il potere di entrare nel merito delle valutazioni della Commissione di avanzamento per gli Ufficiali delle forze armate, dovendo il giudizio essere limitato ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio (Cons. St., Sez. IV, 11 dicembre 2014, n. 6084). Questa tipologia di sindacato si applica sia in relazione ai quattro elementi di cui al comma secondo dell’art. 26, che in relazione al complessivo giudizio globale che ne deriva (Cons. St., Se. IV, 11 febbraio 2011, n. 926). Pertanto, il Giudice amministrativo non può sostituirsi alla Commissione di avanzamento nella valutazione della qualità dei singoli elementi presi in considerazione dall'art. 26 L. n. 1137/1955 (che prescrive che la valutazione per l'avanzamento a scelta degli ufficiali, deve essere effettuata sulla base di una molteplicità di elementi, ossia, qualità morali, di carattere e fisiche; benemerenze di guerra, comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all'esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, qualora richiesti da tale legge ai fini dell'avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco; doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti). Sono pertanto inammissibili le censure fondate su una analisi puntuale delle presunte aporie motivazionali a sostegno dei punti assegnati per ciascuna delle lettere di cui all'art. 26 suddetto o peggio, per ciascuna delle qualità prese in considerazioni dalle singole lettere (Cons. St., Sez. IV, 1 marzo 2006, n. 1008).

Le suddette coordinate ermeneutiche sono state correttamente seguite dal primo giudice che con una pronuncia ricca di argomentazioni ha dimostrato l’assenza delle denunciate illogicità, carenze, disparità di trattamento e travisamento dei fatti denunciati dall’originario ricorrente, che con l’odierno gravame non risultano scalfite. Difetta, infatti, la dimostrazione che l’appellante vanterebbe per ciascuno degli elementi di cui al citato art. 26 una preminenza tale rispetto ai controinteressati da far apparire come illogica o irragionevole la valutazione posta in essere dalla Commissione per il giudizio di avanzamento.

7. Tanto premesso si può passare alla disamine dei singoli motivi di appello, seguendo l’ordine di esposizione sopra descritto.

7.1. Quanto al profilo delle qualità intellettuali e di cultura nel gravame in esame la doglianza prospettata non merita di essere condivisa, dal momento che la vittoria del concorso per transito ed il superamento del Corso applicativo da parte dell’appellante lo legittima, com’è ovvio, al possesso dei requisiti per essere un ufficiale del RN in s.p.e. al pari dei colleghi provenienti dall’Accademia, ma non si traduce in un’equivalenza tout court a livello curricolare, dal momento che l’avere frequentato l’Accademia offre un diverso bagaglio culturale e professionale, il che impedisce un ragguaglio alla pari delle valutazioni finali dei corsi formativi iniziali. Quanto, invece, ai corsi frequentati dall’appellante, il primo giudice ha chiaramente esposto anche in chiave comparativa con gli altri controinteressati le ragioni per le quali non si avverte alcuna illegittimità a carico dell’attività amministrativa contestata dall’appellante in termini di macroscopica illogicità o disparità di trattamento, specie se si considerano i titoli accademici vantati dagli stessi. Né convince il tentativo dell’appellante di recuperare il gap sul punteggio in questione sulla scorta delle proprie esperienze professionali. Tanto basta per ritenere assente la sussistenza dell’eccesso di potere paventato dall’appellante.

7.2. Quanto alla seconda doglianza la stessa si rivela infondata dal momento che gli elementi presi in valutazione dalla Commissione anche per i controinteressati sono coerenti rispetto al parametro stabilito dal citato art. 26, comma 2, lett. a), sicché già in astratto la doglianza in questione rasenta l’inammissibilità, poiché in definitiva tende alla richiesta di sostituzione della valutazione di merito espressa dalla Commissione. In ogni caso come correttamente rilevato dal TAR la prevalenza dell’appellante sotto il profilo degli elogi e degli encomi, non comporta un’automatica prevalenza sui controinteressati in relazione al profilo in esame, dal momento che l’art. 8, del d.m. 571/1993, vigente al tempo del giudizio in contestazione, prescrive che: “Le qualità morali e di carattere, risultanti dalla documentazione personale ed evidenziate specialmente nel grado rivestito, sono da considerare in relazione ad un modello ideale della figura dell'ufficiale, quale risulta dai valori indicati nel regolamento di disciplina militare e rapportato sempre alla realtà sociale dello specifico periodo storico. Sono altresì considerate le punizioni, gli elogi e gli encomi ricevuti, avuto particolare riguardo alle relative motivazioni”.

È evidente, dunque, che il legislatore ha inteso indicare elogi ed encomi quale uno, ma non il solo, degli elementi da utilizzare in sede di valutazione. Quello che non convince nel ragionamento dell’appellante è che quest’ultimo non può vantare di essere in possesso di titoli talmente eccezionali da far risultare 'ictu oculi' manifestamente inadeguati, in quanto frutto di palesi incongruenze o macroscopici errori di valutazione, i punteggi attribuitigli (cfr. Cons. St., Sez. IV, 26 novembre 2011, n. 5942).

Del resto, va ulteriormente ribadito come il giudizio sulle qualità morali, di carattere e fisiche non possa non abbracciare l’arco della carriera in valutazione. Pertanto, non può ritenersi irragionevole che la Commissione abbia postergato l’appellante sulla scorta dei giudizi espressi nei confronti di quest’ultimo, sempre positivi, ma che non risultano potersi imporre sui profili di valutazione degli odierni appellati.

Del resto, la doglianza in esame per essere fondata, imporrebbe la presenza di una normativa che in modo tassativo agganci la valutazione del requisito in questione al solo possesso di encomi ed elogi, assegnando altresì un punteggio tassativamente previsto in relazione al loro possesso. Al contrario, la normativa sopra richiamata evoca la presenza di un giudizio di sintesi che può far leva, ma non deve esaurirsi nella mera rilevazione del possesso di elogi ed encomi o degli altri elementi conferenti. Pertanto anche questa censura può essere respinta, non cogliendo nel segno il confronto operato dall’appellante con i suoi controinteressati, dal momento che sulla scorta degli elementi presi in considerazione per l’attribuzione del punteggio relativo alle qualità morali e di carattere, la valutazione della Commissione resta nella forbice di discrezionalità rimessa all’amministrazione nell’avere apprezzato i titoli dei soggetti ammessi a comparazione e non lascia trasparire la presenza del denunciato vizio di eccesso di potere.

7.3. Venendo alla terza doglianza del gravame in esame che si appunta sul capo della sentenza di prime cure relativo alla valutazione dei titoli professionali, secondo l’appellante il TAR avrebbe distorto la realtà documentale, enfatizzando la presenza di cali di rendimento a suo carico.

Al riguardo, deve notarsi che non risulta decisiva la circostanza che la citata questione dei cali di rendimento interesserebbe anche i controinteressati, dal momento che quest’ultimi a differenza dell’appellante hanno dimostrato un escalation nelle valutazioni che quest’ultimo non può vantare. Inoltre, l’appellante risulta essere l’unici ad essere stato valutato con il solo eccellente nel grado di Tenente Colonnello e possiede espressioni elogiative a suo favore complessivamente inferiori a quelle degli odierni appellati.

Né le esperienze professionali maturate dall’appellante spiccano in modo tale da imporre di ritenere che quelle dei suoi concorrenti manifestano una chiara minore rilevanza. Al contrario, volendo scendere in una disamina di dettaglio, a differenza degli originari controinteressati è l’unico a non aver mai retto un Comando Provinciale, incarico ritenuto di particolare significatività istituzionale ai sensi di quanto disposto dall’art. 10, D.M. n. 571/1993.

7.4. Con una quarta censura l’appellante critica le considerazioni svolte dal primo giudice in ordine alla tendenza di carriera. Orbene, l’art. 11-bis, d.m. 571/1993, vigente ratione temporis, stabiliva che: “La valutazione dell'attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l'Amministrazione, deve essere condotta attraverso l'analisi di tutti gli elementi desumibili dalla documentazione matricolare e caratteristica, tra cui in particolare: gli incarichi espletati durante la carriera e specialmente nel grado rivestito, ponendo in rilievo l'esperienza acquisita ed i risultati conseguiti; specifiche attitudini e versatilità evidenziate in relazione alle differenti situazioni di impiego”. Pertanto, la prevalenza ottenuta dagli odierni appellati rispetto agli altri parametri valutativi giustifica pienamente che l’odierno appellante sia stato postergato a quest’ultimi anche sotto quest’ultimo profilo, non potendo valere il ragionamento parcellizzato che offre l’appellante.

Questi infatti si limita ad evidenziare i pochi elementi che rispetto ad alcuni degli appellati lo farebbero apparire come in una situazione di prevalenza, non facendo cenno di quelli che lo vedono in posizione deteriore, e senza considerare che anche in questo caso la necessità di un giudizio di sintesi esclude nella fattispecie che sia addebitabile all’amministrazione l’illegittimità denunciata dall’appellante.

7.5. Neppure coglie nel segno l’ultima delle doglianze in esame con la quale si fa notare che contrariamente a quanto affermato dal TAR sino al 2006 l’appellante avrebbe preceduto il collega Amoroso. Inoltre, tra il 2006 ed il 2008 sarebbe quello che avrebbe incrementato più significativamente il proprio curriculum. Ancora sarebbe l’unico tra i cinque ad aver ricoperto un incarico di comando pieno. La prima notazione, infatti, non consente di per sé di mutare a favore dell’appellante il giudizio comparativo espresso tra i due. La seconda è una mera valutazione operata su di un arco temporale, minimo rispetto a quello valutato dalla Commissione. La terza non assume in sé un rilievo decisivo per quanto interessa in questa sede.

8. L’odierno appello deve, quindi, essere respinto anche in relazione alla richiesta di riforma della disciplina delle spese del primo, dal momento che il TAR ha fatto corretta applicazione del principio di soccombenza, senza che possano giocare a favore dell’appellante, ragioni che consentono di derogarvi. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna Adriano Casale al pagamento delle spese dell’odierno grado di giudizio, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge in favore del Ministero della Difesa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.