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Testo del provvedimento

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA


Patrocinio a spese dello Stato




TAR MARCHE - ORDINANZA 6 aprile 2017, n.272
MASSIMA
E' rimessa alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 119 del d.p.r. n. 115 del 2002 (Testo unico in materia di spese di giustizia), per contrasto con gli artt. 2, 3 e 24 della Costituzione, nella parte in cui esclude dal beneficio dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato, gli enti e le associazioni che esercitano attività economica.




TESTO DELLA SENTENZA

TAR MARCHE - ORDINANZA 6 aprile 2017, n.272 -

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 191 del 2016, proposto da:

Pubblica Assistenza Avis, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Discepolo, con domicilio eletto presso lo studio Avv. Maurizio Discepolo in Ancona, via Matteotti, 99;

contro

Azienda Sanitaria Unica Regionale ASUR Marche, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Marisa Barattini, con domicilio eletto presso lo studio Sede Legale Azienda Sanitaria in Ancona, via G. Oberdan, 2;

Per la revoca, ex art. 99 e 126, comma 3, del d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115:

-del diniego di ammissione al patrocinio a spese dello Stato disposto dalla competente commissione con decreto n. 40 del 2016.

Nel ricorso per l’annullamento:

- della determina n. 15 del 15.01.2016 con la quale il Direttore Generale dell'ASUR Marche ha stabilito, per l'anno 2016 i tetti massimi rimborsabili per i mezzi dedicati alla emergenza sanitaria nonché gli acconti da corrispondere mensilmente alle Associazioni di Volontariato ed ha altresì indicato i limiti massimi ed invalicabili di spesa per l'anno 2016 con riguardo ai trasporti sanitari e prevalentemente sanitari e ai trasporti non prevalentemente sanitari.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Unica Regionale Asur Marche;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 settembre 2016 il dott. Giovanni Ruiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Con provvedimento n. 40 del 14 aprile 2016, la Commissione per il patrocinio a spese dello Stato presso questo Tribunale, ha deliberato di rigettare, la richiesta di ammissione a tale patrocinio presentata dall’Associazione ricorrente.

La motivazione è stata la seguente:

- con ordinanza n. 486/2015 il Tar Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria (di seguito Tar Reggio Calabria) ha rimesso alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell’art. 119 del Testo unico in materia di spese di giustizia, approvato con d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115, nella parte in cui esclude dal beneficio in parola, fra gli altri, le associazioni onlus che perseguono il c.d. lucro oggettivo (per inciso, la questione - ord. n. 194/2015 della Corte - è stata trattata alla udienza del 6 aprile 2016, per cui si è in attesa del deposito della decisione);

- anche il Tar Marche, nella recente sentenza n. 157/2016, ha avuto modo di rimarcare la natura commerciale dell’attività svolta da enti ed associazioni di volontariato, cooperative sociali, etc., quando questa mira al tendenziale pareggio fra ricavi e costi;

- l’istanza in epigrafe va pertanto respinta, rientrando la richiedente nel novero dei soggetti che perseguono il c.d. lucro oggettivo.

Avverso tale atto, l’interessata ha proposto reclamo dinanzi a questo Collegio, ai sensi dell’art. 99, comma 3, d.p.r. n. 115 del 2002, lamentando l’erroneità dell’esclusione in quanto l’associazione non eserciterebbe attività economica. Osserva la ricorrente che la situazione reddituale patrimoniale dell’associazione sarebbe quella prevista dall’articolo 76 del d.p.r. n. 115 del 2002, poiché l’attività istituzionale e quelle connesse svolte dalla ONLUS non costituiscono esercizio di attività commerciale e i proventi derivanti dal loro esercizio non concorrono alla formazione del reddito imponibile ai fini fiscali. Del resto, con riguardo al trasporto sanitario, tra le principali attività esercitate dalla ricorrente ed oggetto del ricorso per cui ha chiesto il gratuito patrocinio, la Corte di giustizia dell’Unione Europea avrebbe escluso la necessità della sua assegnazione mediante procedure concorrenziali. Di conseguenza, la ricorrente rientrerebbe nella previsione dell’articolo 119 del d.p.r. n. 115 del 2002, essendo un’associazione che non persegue scopi di lucro e non esercita attività economica.

Inoltre, l’associazione rientrerebbe nei parametri reddituali dell’articolo 76 del medesimo d.p.r., per cui la disciplina del patrocinio dello Stato sarebbe perfettamente applicabile.

La decisione è stata poi rinviata per attendere la decisione della Corte costituzionale sulla citata ordinanza di remissione del Tar Reggio Calabria.

Con ordinanza n. 128 del 1 giugno 2016 la Corte costituzionale ha dichiarato manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale proposta con la citata ordinanza n. 486 del 2015, per difetto di motivazione sulla sua rilevanza. Difatti, la Corte osserva che il Tar rimettente non avrebbe considerato tutti i profili inerenti la concreta applicabilità nel giudizio oggetto di rimessione della norma denunciata, per la mancata verifica del rispetto dei limiti reddituali e della non manifesta infondatezza della questione, ai sensi degli articoli 76 e 122 del richiamato d.p.r. n. 115 del 2017.

L’istanza di opposizione è stata quindi trattenuta in decisione nella camera di consiglio del 16 settembre 2016.

1 Va premesso che la presente istanza va, più correttamente, intesa come reclamo ex art. 126, comma 3, del d.p.r. 115 del 2002, applicabile al processo amministrativo (Tar Sardegna, 10 dicembre 2015 n. 1182). Su detta istanza Collegio ritiene, come in precedenza il Tar Reggio Calabria, di sollevare la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 119 del d.p.r. n. 115 del 2002, nella parte in cui esclude dal beneficio dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato, gli enti e le associazioni che esercitano attività economica. Non è necessario soffermarsi sulla possibilità di sollevare questione incidentale di costituzionalità in questa sede, dato che tale profilo è già stato risolto positivamente dalla Corte costituzionale con la citata ordinanza n. 128 del 2016.

2 Ancora, sulla base di quanto osservato dalla Corte nell’ordinanza appena richiamata, il Collegio, in tema di rilevanza della questione, ritiene di verificare preliminarmente la sussistenza dei requisiti per l’ammissione al patrocinio non attinenti al profilo del mancato esercizio di attività economica.

2.1 .1 Per quanto riguarda i requisiti reddituali, la ricorrente ha presentato, tra l’altro il bilancio relativo all’esercizio 2015, il quale vede una modesta perdita d’esercizio del conto economico, e dichiara che la propria situazione reddituale e patrimoniale rientra nei parametri previsti dall’articolo 76 del d.p.r. n. 115 del 2002. Di conseguenza, salve eventuali successive verifiche (che il Collegio si riserva di effettuare, in aggiunta ai controlli dell’Agenzia delle entrate, ai sensi dell'art. 127, comma 4, del d.p.r. n. 115 del 2002), risultano rispettati i requisiti previsti dal citato articolo 76 il quale prevede la necessità di un reddito imponibile inferiore a €. 11.528.541 (compresi i redditi esenti dall'imposta sul reddito delle persone fisiche, nonché quelli soggetti a ritenuta alla fonte a titolo d'imposta o a imposta sostitutiva).

2.2 Inoltre, è soddisfatto il requisito della non manifesta infondatezza della pretesa che si intende far valere (art. 74, comma 2, e 122 del d.p.r. n. 115 del 2002), alla luce di quanto riportato nei motivi del ricorso, allegato all’istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato. La causa di merito è ancora pendente presso questo Tribunale.

2.3 La ricorrente è la Pubblica Assistenza AVIS Onlus di Montemarciano. Essa, come da statuto depositato in atti, svolge la sua attività istituzionale ed associativa senza fine di lucro, e prevede tra l’altro, il divieto di distribuzione ai soci di qualsiasi utile, avanzo di gestione, fondo o riserva di capitale (art. 3). Tra le attività da esercitare prevede, tra l’altro, la promozione della raccolta di sangue, l’organizzazione del soccorso mediante ambulanze, servizi di guardia medica e ambulatoriale, la promozione di iniziative di informazione e formazione sanitaria e di prevenzione.

2.4 Deve chiarirsi - come ritenuto nella più volte citata ordinanza di rimessione del Tar Calabria n. 486 del 2015 (e confermato dalla richiamata ordinanza della Corte costituzionale n. 128 del 2016 ove si afferma la necessità di rispetto dei requisiti reddituali ex art. 119) - che, vertendo la questione sull’interpretazione ed applicazione dell’art. 119 del d.p.r. n. 115 del 2002, è inconferente qualsivoglia richiamo alla disciplina tributaria e, segnatamente, alla definizione di ente non commerciale di cui al T.U.I.R. e all’esenzione dei proventi dell’associazione all’imposta sui redditi (si veda tra le tante, Tar Sicilia Palermo 13.7.2016 n. 1757), trattandosi di disposizioni che non incidono sulla disciplina civilistica degli enti operanti nel terzo settore.

2.5 La disciplina contenuta nella Parte III del Testo unico in materia di spese di giustizia (d.p.r. n. 115 del 2002) regola il “Patrocinio a spese dello Stato” che è diretta attuazione del diritto di azione e difesa in giudizio, costituzionalmente garantito dall’art. 24, terzo comma, Cost..

2.6 Trattasi di un diritto fondamentale che non può affatto assimilarsi ai meccanismi di agevolazione fiscale e di promozione in senso lato riconosciuti alla variegata pluralità di enti operanti nel terzo settore e, comunque, agli enti c.d. non commerciali di cui al T.U.I.R., da altre branche dell’ordinamento. Ne deriva che al fine della delimitazione dell’ambito soggettivo di applicazione del patrocinio a spese dello Stato deve farsi riferimento alla sola disciplina civilistica (Tar Calabria, Reggio Calabria, ord. 486/2015, cit.), visto che l’art. 76 del d.p.r. n. 115 del 2002 richiama il T.U.I.R. al solo fine di calcolare i limiti reddituali.

3 Ciò premesso, il Collegio, avendo già espresso i medesimi principi nella sentenza n. 157 del 2016 (riguardante la natura commerciale dell’attività svolta da enti ed associazioni di volontariato quando questa mira al tendenziale pareggio fra ricavi e costi) ritiene di fare proprie le condivisibili argomentazioni sostenute dal Tar di Reggio Calabria nella più volte citata ordinanza di rimessione n. 486 del 2015, riguardo all’illegittimità costituzionale, in parte qua, dell’art. 119 del d.p.r. n. 115 del 2002.

3.1 L’art. 119 del d.p.r. n. 115 del 2002, rubricato “Equiparazione dello straniero e dell'apolide”, dispone testualmente che “Il trattamento previsto per il cittadino italiano è assicurato, altresì, allo straniero regolarmente soggiornante sul territorio nazionale al momento del sorgere del rapporto o del fatto oggetto del processo da instaurare e all'apolide, nonché ad enti o associazioni che non perseguono scopi di lucro e non esercitano attività economica”.

3.2 Affinché un ente possa essere ammesso al c.d. gratuito patrocinio (sempre che sussistano anche le ulteriori condizioni previste dalla legge quali il rispetto dei limiti reddituali e la non manifesta infondatezza della pretesa) non è sufficiente l’assenza dello scopo di lucro, ma è altresì necessario che l’ente non profit non eserciti attività economica.

3.3 La distinzione tra i due concetti è ormai pacifica: lo scopo di lucro o metodo lucrativo di esercizio dell’attività ricorre quando le modalità di gestione tendono alla realizzazione di ricavi eccedenti i costi; il metodo economico ricorre quando le ridette modalità di gestione tendono alla copertura dei costi con i ricavi.

3.4 Questo significato dell’espressione “attività economica” è chiaramente presente agli aziendalisti, che su di esso fondano la distinzione tra aziende di produzione e aziende di erogazione.

3.5 Non può qualificarsi come economica l’attività che si svolge strutturalmente e necessariamente in perdita. Al contrario svolge attività con metodo economico il soggetto che eroga servizi di utilità sociale, anche se ispirato da un fine ideale ed anche se le condizioni di mercato non gli consentono poi di remunerare, in fatto, i fattori produttivi. Questi ultimi possono ben essere rappresentati dalle prestazioni spontanee e gratuite degli aderenti all’associazione di volontariato (Tar Reggio Calabria, ord. n. 486/2015, cit.).

3.6 Nel caso di specie è indubbio, come previsto esplicitamente dall’art. 3 dello statuto, che l’AVIS Montemarciano non persegua scopi di lucro, specificamente esclusi dall’articolo appena citato, il quale prevede l’assenza di fine di lucro e il divieto di distribuzione degli utili ai soci in qualsiasi forma.

3.7 L’Associazione, al contrario, non ha dimostrato di non svolgere attività economica, da cui il rigetto dell’istanza di ammissione qui reclamato.

3.8 Ritiene il Collegio che non si tratti tanto di analizzare le entrate dell’Associazione, bensì di prendere atto della circostanza che non è affatto provato che l’Associazione non intenda prestare i servizi erogati (in particolare, come già accennato, lo statuto prevede, tra le attività, l’organizzazione del soccorso mediante ambulanze, servizi di guardia medica e ambulatoriale, la promozione di iniziative di informazione e formazione sanitaria in tema di prevenzione) tendendo al pareggio fra costi e ricavi; ricavi che ben possono essere conseguiti non necessariamente a titolo di corrispettivo delle prestazioni rese (come non esplicitamente escluso), bensì in ragione di tutte le entrate dell’associazione (Tar Reggio Calabria, ord. n. 328 del 2015, cit.).

3.9 Peraltro, il conto economico dell’esercizio 2015, depositato in atti, fa desumere l’idoneità, almeno tendenziale, dell’attività esercitata a perseguire il pareggio di bilancio pur essendosi registrata una modesta perdita d’esercizio, anche grazie ai rimborsi ottenuti dall’ASUR Marche e dalle Aziende Ospedaliere per i servizi resi.

3.10 Non rileva, ad avviso del Collegio, la natura dei servizi resi, tra l’altro, dall’Associazione e che, peraltro, costituiscono l’oggetto del ricorso: i servizi di trasporto sanitario. Come è noto, a questo proposito la Corte di giustizia dell’Unione Europea (V Sezione) si è espressa con la sentenza 11.12.2014, C-113/13, deliberando che “Gli articoli 49 TFUE e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che non ostano ad una normativa nazionale che, come quella in discussione nel procedimento principale, prevede che la fornitura dei servizi di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza debba essere attribuita in via prioritaria e con affidamento diretto, in mancanza di qualsiasi pubblicità, alle associazioni di volontariato convenzionate, purché l’ambito normativo e convenzionale in cui si svolge l’attività delle associazioni in parola contribuisca effettivamente alla finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio su cui detta disciplina è basata”.

Ritiene il Collegio che la legittimità dell’assegnazione diretta del servizio alle associazioni di volontariato non impedisca la tendenziale ricerca del pareggio dei costi, tenendo conto, peraltro che, in alternativa, tali servizi possono anche essere affidati con gara, a seconda delle loro caratteristiche concrete.

4 Di conseguenza, il Collegio ritiene che la ricorrente non rientri tra i soggetti legittimati all’ammissione. Allo stesso modo, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 119 del d.p.r. n. 115 del 2002 nella parte in cui non consente l’accesso al gratuito patrocinio ad un ente di volontariato - che svolga un’attività di sicuro rilievo sociale - solo in quanto soggetto esercente un’attività economica.

5 Una volta stabilità l’omogeneità della questione all’esame con quella oggetto della più volte citata ordinanza di rimessione n. 486 del 2015, il Collegio ritiene di condividere le argomentazioni contenute in tale ordinanza relative al contrasto delle norma citata con gli artt. 2, 3 e 24 della Costituzione.

5.1 E’ indubbio che le associazioni di volontariato, e gli enti non profit in generale, siano formazioni sociali ove si svolge la personalità dell’uomo ed alle quali l’art. 2 della Costituzione, in ragione del principio pluralista, riconosce la titolarità di diritti inviolabili, così tutelando l’homme situé, ossia l’uomo nelle formazioni sociali, garantendo alle stesse i medesimi diritti degli individui.

Vi è dunque una grave ed ingiustificata disparità di trattamento, con conseguente violazione del principio di uguaglianza formale e sostanziale di cui all’art. 3 della Costituzione, nel consentire l’accesso al gratuito patrocinio ad una persona fisica che eserciti attività economica e non a un ente che eserciti la stessa attività, con ulteriore violazione del diritto inviolabile di azione e di difesa di cui all’art. 24 Cost..

5.2 Mentre è ragionevole escludere gli enti che, perseguendo uno scopo di lucro, assumono istituzionalmente il rischio delle perdite, non lo è escludere enti che non perseguono un siffatto scopo pur esercitando attività economiche e che, proprio in ragione della meritevolezza degli scopi sociali perseguiti, dall’inizio degli anni Novanta sono stati destinatari di interventi normativi di promozione e sostegno mediante la previsione di benefici fiscali, di contributi pubblici, della possibilità di stipulare convenzioni con la p.a. per la gestione di servizi di pubblico interesse ecc...

Si pensi, ad esempio, alla legge quadro sul volontariato n. 266 del 1991; alla legge n. 381 del 1991 sulle cooperative sociali; al d. lgs. n. 460 del 1997 sulle ONLUS; alla legge. n. 383 del 2000 che disciplina le c.d. associazioni di promozione sociale; al d.lgs. n. 155 del 2006 sulle imprese sociali.

D’altro canto ogni organizzazione stabile mira al pareggio tra entrate ed uscite, il cui mancato raggiungimento metterebbe a repentaglio la stessa perdurante esistenza dell’organismo.

5.3 A ben vedere, l’assenza di gestione dell’attività con metodo economico può riscontrarsi solo con riferimento a soggetti collettivi caratterizzati da episodicità o, al limite, a soggetti che si finanzino esclusivamente con contributi dei soci e liberalità, senza svolgere alcuna attività economica che tenda al pareggio tra costi e ricavi, come prescritto dalla norma più volte citata, con conseguente esclusione della gran parte degli organismi operanti nel terzo settore.

5.4 Alla luce di ciò la violazione del principio di uguaglianza, infine, si apprezza anche in ragione della ingiustificata disparità di trattamento tra gli organismi di volontariato che esercitano attività economica e quelli che non la esercitano, dato che è il legislatore stesso a ritenere che, ove si tratti di attività commerciali e produttive marginali (cfr. art. 5, comma 1, lett. g, della legge quadro n. 266 del 1991), esse non incidono in alcun modo sulla disciplina giuridica degli stessi (Tar Reggio Calabria, ordinanza n. 486 del 2015, cit.).

5.5 Il Collegio ritiene che la citata violazione del principio di uguaglianza di cui all’articolo 3 Cost. si presenti anche nella veste dell’irragionevolezza, nella parte in cui l’articolo 119 del d.p.r. n. 115 del 2002 non consente, apparentemente, alcun sindacato sulla rilevanza o sulla marginalità dell’attività economica prestata, escludendo senz’altro dall’ammissione al gratuito patrocinio tutti gli enti che esercitino attività economica.

6 Conclusivamente il Collegio, per le ragioni sopra esposte, solleva questione di costituzionalità dell’articolo 119, ultima parte, del d.p.r. n. 115 del 2002 per violazione degli articoli 2, 3 e 24 della Costituzione.

6.1 Deve essere sospesa ogni decisione sulla presente controversia, dovendo la questione essere demandata al giudizio della Corte costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), visti gli articoli 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’articolo 119, ultima parte, del d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115, in relazione agli articoli 2, 3 e 24 della Costituzione, dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.