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Testo del provvedimento

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA
RESPONSABILITÀ DELLA P.A.
GIURISDIZIONE E COMPETENZA


DOMANDA RISARCITORIA PROPOSTA NEI CONFRONTI DEL FUNZIONARIO E NON DELLA P.A.: QUALE GIUDICE?




CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE - ORDINANZA 3 ottobre 2016, n.19677
MASSIMA
1. L'art. 103 Cost. non consente di ritenere che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie di cui non sia parte una P.A., o soggetti ad essa equiparati, sicché la pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del funzionario in proprio, cui si imputi l'adozione del provvedimento illegittimo, va proposta dinanzi al giudice ordinario.

2. Presupposto della giurisdizione amministrativa secondo la Carta costituzionale è che la tutela giurisdizionale coinvolgente le situazioni giuridiche nella giurisdizione di legittimità ed in quella esclusiva debba avere luogo con la partecipazione in posizione attiva o passiva della pubblica amministrazione del soggetto che, pur non facendo parte dell'apparato organizzatorio di essa, eserciti le attribuzioni dell'Amministrazione, così ponendosi come pubblica amministrazione in senso oggettivo.

3. L'art. 7, comma 1, c.p.a., nell'individuare la giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie, di diritti soggettivi, riferisce tali controversie a forme di esercizio del potere, considerate siccome poste in essere da "pubbliche amministrazioni": tale precisazione evidenzia che la controversia riguarda quelle forme di esercizio del potere in quanto poste in essere dall'Amministrazione, il che non lascia dubbi sul fatto che soggettivamente la controversia esige che una delle parti sia la pubblica amministrazione e l'altra il soggetto che faccia la questione sull'interesse legittimo o sul diritto soggettivo. Ciò fuga il dubbio che la controversia possa riguardare la lesione di interessi legittimi o di diritti soggettivi fra tale soggetto e colui che agisca per l'Amministrazione con nesso di rappresentanza organica.



TESTO DELLA SENTENZA

CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE - ORDINANZA 3 ottobre 2016, n.19677 - Pres. Rordorf – rel. Frasca

ORDINANZA

sul ricorso 8211-2015 proposto da: R.I.D.A. AMBIENTE S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA NOMENTANA 263, presso lo studio dell'avvocato FRANCESCO REA, che la rappresenta e difende, per delega in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro

POMPA MARIA GRAZIA, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA B. CAIROLI 6, presso lo studio dell'avvocato GUIDO ALPA, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato GIORGIO FRACCASTORO, per delega a margine del controricorso;

ARPA LAZIO - AGENZIA REGIONALE PROTEZIONE AMBIENTALE DEL LAZIO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA OVIDIO 20, presso lo studio dell'avvocato MASSIMO SERI, che la rappresenta e difende, per delega a margine del controricorso;

- controricorrenti -

nonché contro

FRONZI GABRIELE, RIZZUTO MARCO, BARELLA CHRISTINA (BARRELLA), FEGATELLI LUCA, REGIONE LAZIO, LLOYD'S ASSICURAZIONI;

- intimati -

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 55068/2013 del TRIBUNALE di ROMA;

uditi gli avvocati Francesco REA e Michele GUZZO per delega dell'avvocato Giorgio Fraccastoro;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/06/2016 dal Consigliere Dott. RAFFAELE FRASCA;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale dott. Umberto DE AUGUSTINIS, il quale conclude che sia affermata la giurisdizione del Tribunale amministrativo regionale. Ritenuto quanto segue:

§1. La R.I.D.A. Ambiente s.r.l. ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione riguardo al giudizio introdotto davanti al Tribunale di Roma con citazione del luglio 2013 contro Marco Rizzuto e Cristhina Barella (o Barrella), nella qualità di dirigenti dell'ARPA Lazio-Agenzia Regionale protezione Ambientale del Lazio, contro Maria Grazia Pompa e Gabriele Fronzi, la prima nella qualità di dirigente ed il secondo in quella di funzionario dell'Area Ciclo Integrato Rifiuti della Direzione Regionale Territorio Urbanistica Mobilità e Rifiuti della regione Lazio, e contro Luca Fegatelli, nella qualità a suo tempo rivestita di direttore del Dipartimento Istituzionale e territorio della Regione Lazio ed in quella a suo tempo rivestita di direttore generale della indicata direzione regionale.

§2. Il giudizio era stato introdotto dalla ricorrente per fare accertare, in via principale la responsabilità solidale dei convenuti nelle dedotte qualità ed in via subordinata per la parte imputabile a ciascuno, i danni asseritamente sofferti dall'attrice - nella sua posizione di società operante da oltre un ventennio nel settore dei rifiuti e di titolare di un impianto sito in Aprilia, autorizzato sin dal 1999 al trattamento ed al recupero dei rifiuti non pericolosi - in dipendenza di attività provvedimentale e di comportamenti, tenuti nelle indicate qualità dai convenuti nello svolgimento delle funzioni loro commesse.

§3. Costituendosi in giudizio, la Pompa ed il Fronzi hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

Nel giudizio sono stati chiamati in garanzia dalla Pompa gli Assicuratori Lloyd's ed è volontariamente intervenuta l'ARPA.

§4. Nel ricorso per regolamento preventivo la ricorrente chiede dichiararsi la giurisdizione sulla controversia del giudice ordinario ed all'uopo ribadisce innanzitutto le ragioni in tal senso esposte già nella citazione introduttiva del giudizio, le quali erano state fondate sull'invocazione delle norme degli artt. 22 e 23 del d.P.R. n. 3 del 1957 e della decisione di queste Sezioni Unite n. 13659 del 2006. La ricorrente fa riferimento, altresì, a sostegno della sua prospettazione, ad altre decisioni, cioè alla sentenza n. 11932 del 2010, all'ordinanza n. 5914 del 2008 ed alla sentenza n. 738 del 2015. Adduce, poi, che l'orientamento, di cui a dette decisioni, ha trovato conferma nel c.p.a., atteso che l'art. 7 di esso riferisce la giurisdizione amministrativa sempre ad atti, provvedimenti o comportamenti posti in essere da pubbliche amministrazioni e considerato che l'art. 133 del detto codice nemmeno nelle materie di giurisdizione esclusiva consente di ritenere che gli atti illeciti dei pubblici funzionari possano considerarsi espressione di pubblico potere, com'è richiesto per la sussistenza di quella giurisdizione.

§4.1. Al ricorso per regolamento preventivo hanno resistito con separati controricorsi la Pompa e l'ARPA. Gli altri intimati non hanno svolto attività difensiva.

§5. Richieste le conclusioni al Pubblico Ministero presso la Corte ai sensi dell'art. 380-ter c.p.c., all'esito del loro deposito è seguita la fissazione dell'odierna adunanza in camera di consiglio.

§6. La ricorrente ha depositato memoria.

Considerato quanto segue:

§1. Il Pubblico Ministero presso la Corte nelle sue conclusioni ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo, adducendo che «la domanda è stata proposta per il risarcimento dei danni derivanti da esercizio di attività amministrativa riconducibile comunque ad espletamento di funzioni autoritative».

§2. Nel suo controricorso la Pompa ha invocato la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, adducendo che gli illeciti addebitati ai convenuti deriverebbero dalla lesione di posizioni di interesse legittimo della ricorrente verso l'Amministrazione e che Cass. sez. un. n. 13659 del 2006 non legittimerebbe la prospettazione della ricorrente. La resistente ha, poi, invocato Cons. Stato n. 3891 del 2006 ed una decisione di merito del Tribunale di Roma.

§3. L'ARPA, nel suo controricorso, svolgendo considerazioni relative alla posizione dei convenuti Barrella e Rizzuto ha sostenuto la sussistenza della giurisdizione ordinaria.

§4. L'istanza di regolamento preventivo dev'essere decisa con l'affermazione della giurisdizione del giudice ordinario.

A seguito dell'evoluzione del riparto di giurisdizione iniziata con il d.lgs. n. 80 del 1998 e, quindi, consolidatasi con la 1. n. 205 del 2000 e l'assetto emerso dalla sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale, nonché dalla n. 191 del 2006, queste Sezioni Unite, proprio nell'ordinanza n. 13659 del 2006, di fronte all'estensione dell'àmbito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alle pretese risarcitorie da lesione di interessi legittimi e all'estensione della giurisdizione esclusiva con la conseguente attrazione ad essa anche delle pretese risarcitorie da lesione di diritti soggettivi, hanno affermato il principio di diritto secondo cui l'art. 103 Cost. non consente di ritenere che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie di cui non sia parte una P.A., o soggetti ad essa equiparati, sicché la pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del funzionario in proprio, cui si imputi l'adozione del provvedimento illegittimo, va proposta dinanzi al giudice ordinario.

Come emerge dalla motivazione della decisione, l'affermazione delle ragioni, per cui non è dato ipotizzare la sussistenza della giurisdizione amministrativa rispetto a pretese risarcitorie contro dipendenti pubblici, fu di assoluta chiarezza, sicché non si comprende come la resistente Pompa ne abbia dubitato.

Successivamente il principio di diritto espresso dalla decisione del 2006 è stato confermato da Cass. sez. un. n. 5914 del 2008. Di seguito si registrano nei medesimi sensi Cass. sez. un. nn. 11932 del 2010 e 5408 del 2014.

§4.1. Nella specie la causa petendi dell'azione risarcitoria esercitata dalla ricorrente contro i funzionari pubblici trae titolo dal loro agire nell'esercizio delle loro funzioni e la questione del se in tale agire essi siano ricaduti in responsabilità secondo la lege aquilia, ledendo posizioni di diritto soggettivo o di interesse legittimo della ricorrente sì da dare origine a responsabilità è una questione che, non inerendo alla responsabilità della Pubblica Amministrazione per cui essi hanno agito (rompendo o meno il c.d. rapporto organico), non può rientrare né nella giurisdizione del giudice amministrativo riguardo alla tutela della lesione degli interessi legittimi estesa al profilo risarcitorio né nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo estesa anche ai diritti soggettivi e, quindi, estesa anche al profilo risarcitorio.

Presupposto della giurisdizione amministrativa secondo la Carta costituzionale è, infatti, che la tutela giurisdizionale coinvolgente le situazioni giuridiche nella giurisdizione di legittimità ed in quella esclusiva debba avere luogo con la partecipazione in posizione attiva o passiva della pubblica amministrazione del soggetto che, pur non facendo parte dell'apparato organizzatorio di essa, eserciti le attribuzioni dell'Amministrazione, così ponendosi come pubblica amministrazione in senso oggettivo.

§4.2. Rilevano le Sezioni Unite che il profilo della giurisdizione amministrativa in questi termini trova conferma nel codice del processo amministrativo, atteso che, come del resto ha rimarcato la ricorrente, l'art. 7, comma 1, nell'individuare la giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie, di diritti soggettivi, riferisce tali controversie a «l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo» e le dice «riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni>>.

Il riferimento al potere amministrativo, potrebbe, per la verità suggerire che il legislatore abbia voluto riferirsi anche alle controversie in cui tale potere venga in discussione in quanto esercitato dai soggetti all'Amministrazione legati da rapporto organico, cioè considerandosi il solo dato che il loro agire si è esplicato formalmente come espressione del potere amministrativo.

Tuttavia, questo suggerimento è subito contraddetto, in modo decisivo, dalla successiva precisazione che le forme dell'esercizio del potere specificamente indicate sono considerate siccome poste in essere da 'pubbliche amministrazioni': tale precisazione evidenzia in modo indubitabile che la controversia riguarda quelle forme di esercizio del potere in quanto poste in essere dall'Amministrazione, il che non lascia dubbi sul fatto che soggettivamente la controversia esige che una delle parti sia la pubblica amministrazione e l'altra il soggetto che faccia la questione sull'interesse legittimo o sul diritto soggettivo.

Il dubbio sulla possibilità che la controversia possa riguardare la lesione di interessi legittimi o di diritti soggettivi fra tale soggetto e colui che agisca per l'Amministrazione con nesso di rappresentanza organica è, pertanto, chiaramente fugato.

Lo è ancora di più quando si legge il comma 2 dello stesso articolo, là dove esso proclama che «per pubbliche amministrazioni, ai fini del presente codice, si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo»: è nuovamente palese che ci si riferisce al profilo oggettivo della pubblica amministrazione o di chi ad essa è equiparato.

V'è da notare, in fine, che il catalogo delle ipotesi di giurisdizione esclusiva di cui all'art. 133 del c.p.a. a sua volta, quando nelle varie sue previsioni non pone in evidenza il riferimento alla pubblica amministrazione dell'ipotesi di giurisdizione esclusiva, va inteso necessariamente al lume di quanto emerge dell'art. 7 nei sensi poco sopra indicati.

§5. Dev'essere, dunque, dichiarata la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria sulla controversia. La decisione sulle spese del giudizio di regolamento è rimessa al giudice davanti al quale il processo proseguirà.

P. Q. M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cui rimette la decisione sulle spese del giudizio di regolamento.