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Articolo di Dottrina



ACQUISIZIONE SANANTE IN PRESENZA DI UN GIUDICATO RESTITUTORIO



I limiti del potere di emanazione del provvedimento di c.d. “acquisizione provvedimentale” di cui all’art. 42‐bis del T.U. espropriazioni per pubblica utilità.

Valentina Carucci

Commento Sentenza Cons. St., Sez. IV, 23 settembre 2016, n. 3929

Con la pronuncia in commento il Consiglio di Stato ha puntualizzato i limiti entro cui l’Amministrazione può procedere a emanare il provvedimento di c.d. acquisizione provvedimentale, di cui all’art. 42‐bis, del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (T.U. espropriazioni per pubblica utilità). Prima di riassumere i contenuti della decisione, è opportuno premettere che la norma in esame, recante “utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico”, è stata introdotta dall’art. 34, comma 1, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111, a seguito della declaratoria di incostituzionalità, con sentenza n. 293 del 2010, dell’art. 43, dello stesso Testo Unico, disciplinante la c.d. “acquisizione sanante” (declaratoria, giova ricordarlo, avvenuta per il “eccesso di delega”; ma la sentenza evidenziava – in via per così dire subordinata – delle criticità dell’istituto, di cui il legislatore ha tenuto conto nel modellare la disciplina della “nuova” acquisizione sanante). Sempre a titolo di premessa, occorre ricordare che questi istituti sono stati elaborati dal legislatore per disciplinare le evoluzioni patologiche dei procedimenti amministrativi di espropriazione, che fino al 2002 (anno di introduzione del citato art. 43 nel d.p.r. n. 327 del 2001) avevano trovato una soluzione soltanto a livello giurisprudenziale, con l’elaborazione degli istituti della c.d. acquisizione “usurpativa” e “acquisitiva”. E in effetti il caso oggetto della sentenza qui in esame risale al lontano 1996, quando un Comune aveva proceduto all’occupazione d’urgenza dei suoli di proprietà degli appellanti per la costruzione di opere di urbanizzazione primaria di viabilità, senza mai procedere all’emissione di un valido decreto di esproprio. Parte dei terreni risultavano addirittura fuori dalla iniziale procedura ablatoria, ed erano stati occupati dal Comune in via di fatto. Nel corso del complesso contenzioso instaurato dagli ex proprietari per ottenere la restituzione dei beni e la rimessione in pristino dello stato dei luoghi, una prima sentenza aveva accertato il diritto dei ricorrenti alla restituzione e al risarcimento dei danni, ma nel corso del giudizio di appello, proposto dagli stessi ex proprietari contro il capo di sentenza che quantificava detti danni, l’Amministrazione aveva disposto l’acquisizione ex art. 42‐ bis di parte delle aree, vale a dire di quelle contenute nel piano particellare predisposto nell’ambito della procedura ablatoria, mentre erano rimasti fuori dal provvedimento i terreni occupati in via di fatto, dunque con procedura usurpativa “pura”, dal Comune. A fronte di questa circostanza il Consiglio di Stato, da una parte, aveva dichiarato l’improcedibilità dell’appello in relazione ai terreni ricompresi nel provvedimento di acquisizione provvedimentale, mentre per gli altri aveva ribadito l’obbligo dell’Amministrazione di procedere alla restituzione e alla rimessione in pristino. Per ottenere la restituzione di queste ultime aree, i proprietari avevano azionato ulteriori giudizi dinanzi alla Corte d’Appello, che aveva riconosciuto il loro diritto e condannato l’ente a procedere alla restituzione medesima. Trattandosi di acquisizione usurpativa, infatti, la giurisdizione spettava al Giudice ordinario, secondo le indicazioni contenute nelle note pronunce della Corte costituzionale n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006 (quest’ultima proprio con riferimento alle espropriazioni per pubblica utilità). Passate in giudicato le sentenze della Corte d’Appello, il Comune aveva avviato un nuovo procedimento finalizzato all’acquisizione ex art. 42‐bis delle aree, i cui atti erano stati impugnati innanzi al Tar dai proprietari, con ricorso successivamente esteso anche al provvedimento di acquisizione conclusivo del procedimento. In riforma della sentenza del primo giudice, che aveva respinto il gravame, il Consiglio di Stato ha dichiarato l’illegittimità del nuovo atto acquisitivo, ribadendo gli indirizzi giurisprudenziali sia della Corte costituzionale che dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che hanno individuato un limite al potere della P.A. di provvedere ex art. 42‐bis del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 327, nel giudicato formatosi sulla condanna alla restituzione dei beni. Il Collegio, infatti, ha rimarcato come uno dei presupposti sulla cui base la Corte costituzionale aveva dichiarato non fondata la questione di legittimità della norma in esame, fosse proprio l’impossibilità di utilizzare l’istituto in presenza di un giudicato contenente l’ordine di restituzione dei terreni illegittimamente occupati (Corte Cost., 30 aprile 2015, n. 71). Profilo, questo, che esclude la retroattività dell’acquisto al patrimonio comunale, e che differenzia l’acquisizione provvedimentale dal precedente meccanismo acquisitivo di cui all’art. 43 del medesimo Testo Unico (cassato con la precedente pronuncia della Corte costituzionale n. 293 dell’8 ottobre 2010), con conseguente (ritenuta) insussistenza dei vizi di incostituzionalità della norma per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Primo protocollo addizionale alla medesima Carta, e 111 Cost.. Successivamente a questa pronuncia, ricorda poi il Consiglio di Stato, anche l’Adunanza Plenaria aveva avuto modo di tornare sul tema, ribadendo come l’effetto inibente del giudicato restitutorio costituisca elemento essenziale dell’istituto disciplinato dall’art. 42‐bis, nella lettura costituzionalmente orientata che ne ha fatto il Giudice delle leggi in armonia con la CEDU (Cons. St., Ad. Plen., 9 febbraio 2016, n. 2). Del resto, si è anche osservato in quella sede come l’impossibilità di emanare il provvedimento acquisitivo in presenza di un giudicato restitutorio costituisca “conseguenza fisiologica della naturale portata ripristinatoria e restitutoria del giudicato di annullamento di provvedimenti lesivi di interessi oppositivi d’indole espropriativa (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. 29 aprile 2005, n. 2; Ad. plen., 4 dicembre 1998, n. 8; Ad. plen., 22 dicembre 1982, n. 19)” (cfr. ancora Cons. St., Ad. Plen., 9 febbraio 2016, n. 2). Sulla base di tali principi, il Consiglio di Stato ha escluso che, nella fattispecie oggetto di giudizio, il Comune conservasse il potere di emanare il provvedimento di acquisizione, essendo intervenute e passate in giudicato sentenze di condanna dell’Amministrazione a restituire i terreni illegittimamente occupati. Infine, il Collegio si è preso carico del profilo risarcitorio, pronunciandosi ai sensi dell’art. 34, comma 4, del Codice del processo amministrativo (All. 1 al D.lgs. 2 luglio 2010, n. 104), a norma del quale “In caso di condanna pecuniaria, il giudice può, in mancanza di opposizione delle parti, stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un congruo termine. Se le parti non giungono ad un accordo, ovvero non adempiono agli obblighi derivanti dall’accordo concluso, con il ricorso previsto dal Titolo I del Libro IV, possono essere chiesti la determinazione della somma dovuta ovvero l’adempimento degli obblighi ineseguiti”. La pronuncia ha ritenuto di utilizzare i criteri di indennizzo per il danno patrimoniale e non patrimoniale stabiliti dallo stesso art. 42‐bis, del T.U. espropriazioni. Si potrebbe obiettare che questi criteri sono funzionali a indennizzare i proprietari nell’ipotesi in cui l’Amministrazione, procedendo all’acquisizione provvedimentale, abbia riportato la fattispecie nell’ambito della legalità, mentre nel caso di specie – in cui è stata accertata l’impossibilità di emanare un simile provvedimento – sarebbe stato corretto utilizzare i principi civilistici in tema di risarcimento dei danni. Tuttavia può ritenersi condivisibile l’intendimento giurisprudenziale formatosi sul punto, e ribadito anche dalla sentenza in commento, secondo il quale la disciplina prevista dall’art. 42‐bis, anche con riferimento alla quantificazione dell’indennizzo, “non ha inteso discostarsi dai principi civilistici in tema di risarcimento del danno (…), dettando una disciplina normativa che chiaramente è volta a favorire e non a sacrificare gli interessi dei proprietari incisi” (cfr. anche C.G.A.R.S., 18.2.2009, n. 49). Nello stesso senso, del resto, depone la più volte citata sentenza della Corte n. 71 del 2015, nella quale si è osservato che la norma attribuisce al privato proprietario il diritto di ottenere il ristoro del danno patrimoniale nella misura pari al valore venale del bene, così come accade per l’espropriazione condotta nelle forme ordinarie, oltre a una somma a titolo di danno non patrimoniale, che rappresenta un importo ulteriore, non previsto per l’espropriazione condotta nelle forme ordinarie, determinato direttamente dalla legge, in misura certa e prevedibile, nonché oltre a un’indennità per il periodo di occupazione illegittima. Inoltre la Corte ha ricompreso, in via interpretativa, nella nozione di “valore venale del bene”, anche le somme corrispondenti al valore delle colture praticate sul fondo, come pure il valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati sullo stesso. I proprietari potranno dunque utilizzare questi criteri interpretativi nel richiedere all’Amministrazione il risarcimento dei danni subìti.






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