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Articolo di Dottrina



SILENZIO ASSENSO E AREE PROTETTE



L' Adunanza Plenaria si pronuncia sulla perdurante vigenza dell’istituto del silenzio assenso per il rilascio di nulla osta ai sensi dell’art. 13, l. 394/1991, “Legge Quadro sulle aree protette”.

Valentina Carucci

Commento

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è stata chiamata a esprimersi in ordine alla perdurante vigenza dell’istituto del silenzio assenso per il rilascio di nulla osta ai sensi dell’art. 13, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, “Legge Quadro sulle aree protette”, a seguito delle modifiche apportate all’articolo 20, della legge 7 agosto 1990, n. 241, a opera della legge 14 maggio 2005, n. 80 (di conversione in legge, con modificazioni, del decreto‐legge 14 marzo 2005, n. 35): quest’ultimo, nell’istituire la regola generale del “silenzio‐ assenso” nei procedimenti a istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi, al quarto comma ne esclude l’applicabilità – fra gli altri – per gli atti e procedimenti riguardanti l’ambiente e il patrimonio culturale e paesaggistico. Il menzionato articolo 13, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, stabilisce che il rilascio di concessioni o autorizzazioni a interventi, impianti e opere all’interno del Parco (area naturale protetta, ai sensi del precedente articolo 2 della medesima legge) sia sottoposto al preventivo nulla osta dell’Ente Parco, da rendersi entro sessanta giorni dalla richiesta, decorsi i quali si intende rilasciato. Il nulla osta in esame attesta la conformità dell’iniziativa con le disposizioni del “Piano per il Parco” e del “Regolamento del Parco”, disciplinati rispettivamente dall’art. 12 e dall’art. 11 della Legge quadro, e deputati, il primo, alla tutela dei valori naturali e ambientali affidata all’Ente Parco, e il secondo alla disciplina dell’esercizio delle attività consentite entro il relativo territorio. La remissione della questione è stata motivata dalla perdurante esistenza di un contrasto giurisprudenziale sul punto: unprimo orientamento, fondato sulla prevalenza del criterio di specialità, esclude l’abrogazione dell’articolo 13 della Legge quadro sulle aree protette per effetto dell’entrata in vigore del novellato articolo 20, comma 4, della Legge sul procedimento amministrativo; unsecondo orientamento, partendo dalla negazione di un nesso di specialità fra le due norme, giunge all’opposta conclusione, in base all’applicazione del criterio cronologico. L’Adunanza Plenaria ha risolto la questione affermando che l’articolo 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, come sostituito dalla riforma del 2005, non abroga la previsione dell’articolo 13, commi 1 e 4, della legge 6 dicembre 1991, n. 394. Il Collegio ha evidenziato, in primo luogo, che il canone ermeneutico per cui lexposteriorgeneralis non derogat priori speciali non è criterio inderogabile, anzi la sopravvivenza della lexpriorspecialisdeve escludersi qualora dalla lettera e dal contenuto di quella successiva si evinca la volontà abrogativa di quella anteriore, ovvero qualora la discordanza tra le due disposizioni sia tale da rendere inconcepibile la loro coesistenza. Nella specie, l’effetto abrogativo è stato negato: A) tanto in base all’esclusione di una tale incompatibilità inespressa; B) quanto in base alla considerazione per cui l’art. 13 della Legge quadro sulle aree protette consente comunque di garantire la piena tutela dell’interesse protetto. A) Sotto il primo profilo, l’inesistenza di una incompatibilità fra le due disposizioni è stata àncorata a diversi elementi: i) L’analisi della giurisprudenza costituzionale e comunitaria in materia, consente di trarre il principio per cui l’istituto del silenzio assenso può trovare applicazione anche in materia ambientale, purché si tratti di valutazioni caratterizzate da un tasso di discrezionalità non elevato, e non venga depotenziata la cura concreta dell’interesse qualificato (tra le ultime, è stata menzionata la pronuncia della Corte costituzionale 18 luglio 2014, n. 209). La Plenaria ha ritenuto applicabile il principio anche al caso in esame, in quanto le valutazioni sottese al rilascio del nulla osta di cui all’art. 13 della Legge quadro, appunto, sarebbero sprovviste di elevata discrezionalità: il giudizio tecnico‐discrezionale viene infatti effettuato a monte, nell’elaborazione del Piano per il Parco e del Regolamento del Parco, che dettano i parametri di riferimento per la valutazione dei vari interventi, al fine di preservare gli interessi naturalistico‐ambientali (la cui cura concreta non risulta dunque sacrificata per effetto dell’istituto del silenzio‐assenso), e che si estrinsecano in precetti per lo più di tipo negativo (in termini di divieti o di restrizioni quantitative), rispetto ai quali il procedimento di cui all’articolo 13 è volto testualmente a una “verifica di conformità”, senza residui margini di apprezzamento. ii) L’effetto abrogativo implicito è escluso anche in base all’interpretazione testuale dell’articolo 20, comma 4, della Legge sul procedimento amministrativo. Quest’ultimo, nel prevedere una deroga rispetto alla regola generale del silenzio‐assenso introdotta al primo comma, si riferisce testualmente alle sole “disposizioni del presente articolo”, non estendendosi quindi alle ipotesi disciplinate da specifiche disposizioni precedenti, come quella di cui all’articolo 13 della citata Legge quadro. iii) Anche dal punto di vista sistematico, la Plenaria ha escluso la volontà del legislatore del 2005 di abrogare la precedente disposizione: l’articolo 13, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, infatti, è stato emanato in un periodo in cui il quadro normativo generale non prevedeva il silenzio‐assenso come regola generale del procedimento amministrativo, introdotta invece dalla riforma del 2005. Sarebbe dunque illogico sostenere che quest’ultimo orientamento estensivo, volto alla semplificazione procedimentale, abbia travolto con effetto abrogativo una legge che tale formula procedimentale già prevedeva; ipotesi, questa, che proprio a fronte di un simile quadro ordinamentale avrebbe necessitato di una specificazione espressa. iv) Inoltre, il Collegio ha evidenziato come, dal punto di vista storico, la disciplina dei parchi e delle aree protette avesse trovato un’organica sistemazione nella normativa di cui alla più volte citata Legge quadro, nell’ambito della quale la previsione del silenzio‐assenso per il rilascio del nulla‐osta dell’Ente Parco costituiva il frutto di una valutazione legislativa ragionata e giustificata dalla specificità della materia. Pertanto difetterebbe di coerenza una soluzione interpretativa che ritenesse tacitamente abrogata una previsione inserita in quel complesso equilibrio, senza una specifica riconsiderazione da parte del legislatore del 2005. v) Infine, dal punto di vista qualificatorio e concettuale, l’articolo 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 è entrato in vigore in un momento in cui, a livello generale, l’originario articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, escludeva il silenzio assenso (salvo casi specifici previsti da conseguenti regolamenti di delegificazione): la prima delle due disposizioni, quindi, introduceva – a livello procedimentale e non di materia – un regime speciale e derogatorio rispetto alla regola generale. Se il Legislatore del 2005 avesse ritenuto detto regime speciale incompatibile con la tutela degli interessi sensibili di cui al riformato articolo 20, comma 4, della Legge sul procedimento amministrativo, a sua volta introduttivo di un limite alla nuova regola generale del silenzio‐assenso, quindi, la norma speciale precedente, per la quale il Legislatore aveva già valutato positivamente la compatibilità del silenzio‐assenso con quegli interessi, sarebbe stata espressamente abrogata. B) Venendo ora al secondo profilo, le conclusioni raggiunte sono state confermate e rafforzate anche in base a un approccio di tipo sostanziale, e cioè con riguardo al profilo della tutela dell’interesse protetto. In particolare, si è richiamata nuovamente l’evoluzione normativa e giurisprudenziale, anche di matrice europea, che conduce a escludere le ipotesi di silenzio significativo qualora ciò potrebbe comportare la mancata cura di c.d. interessi “sensibili” (quali, appunto, quelli paesaggistici e ambientali), i quali proprio per la loro natura pubblica di particolare rango necessitano di una tutela esplicita. La Plenaria ha escluso che l’applicazione del silenzio‐assenso di cui all’art. 13 della Legge quadro sulle aree protette possa produrre un simile rischio, avuto riguardo ai seguenti ordini di considerazioni: i) In primo luogo, si è ribadito che la funzione del nulla‐ osta è quella di verificare la conformità dell’intervento al Piano e al Regolamento del Parco. Questi ultimi costituiscono gli strumenti essenziali e indefettibili per la cura dell’interesse naturalistico e ambientale in ragione del quale il Parco stesso è istituto, e individuano, a monte e in via generale, i parametri di riferimento per la valutazione dei vari interventi, traducendosi per lo più in precetti negativi (restrizioni quantitative o divieti), rispetto ai quali è richiesta, in concreto, una mera verifica di conformità, senza residui margini di apprezzamento. Pertanto, la cura degli interessi paesaggistico ambientali non risulta declassata dalla previsione del silenzio‐assenso, ma rimane integra, effettiva e preminente, nell’elaborazione a monte degli strumenti del Piano per il Parco e del Regolamento del Parco. Al riguardo si è anche richiamata la decisione dell’Adunanza Plenaria n. 9 del 25 maggio 2016, che aveva escluso l’applicabilità dell’articolo 13, legge 6 dicembre 1991, 347, agli atti di programmazione e pianificazione urbanistica, quand’anche connotati da contenuti fortemente specifici e puntuali quanto a prefigurazione delle future trasformazioni del territorio, «in quanto il dato qualificante dell’istituto in esame è costituito dall’obbligatorietà della sua richiesta ai fini del “rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco”, e quindi allorché debba verificarsi la compatibilità con la tutela dell’area naturale protetta di specifici interventi di modificazione o trasformazione che su di essa possono incidere.». ii) Inoltre, si è evidenziato che la valutazione di compatibilità di qualsiasi opera da realizzare all’interno del Parco è comunque soggetta all’autorizzazione paesaggistica ed edilizia. Pertanto gli interessi qualificati di cui si discute rimangono oggetto di una espressa valutazione in seno ad altri procedimenti autorizzatori, dei quali il rilascio del nulla osta costituisce solo un segmento. Tanto, ricorda il Collegio nelle premesse della decisione, era stato già chiarito dalla Corte costituzionale con la pronuncia 29 dicembre 2004, n. 429, laddove si era evidenziato che «il nulla osta in questione è atto diverso dall’autorizzazione paesaggistica relativa all’intervento, agli impianti ed alle opere da realizzare all’interno del parco. Esso è un atto endoprocedimentale, prodromico rispetto al rilascio dell’autorizzazione (paesaggistica)». Concludendo, l’Adunanza Plenaria: i) ha rilevato il carattere di specialità dell’articolo 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, rispetto alla regola generale in materia di procedimenti amministrativi vigente al momento della sua entrata in vigore; ii) ha ricostruito in termini presuntivi (ex articolo 12 delle Preleggi) l’intenzione del Legislatore del 2005, escludendo la volontà di produrre un effetto abrogativo, seppur implicito o per incompatibilità, della disposizione precedente, circostanza emergente anche dall’interpretazione letterale dell’articolo 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, come sostituito a seguito della novella; iii) ha rilevato che l’istituto del silenzio‐ assenso disciplinato dall’articolo 13 della Legge quadro non mina la cura concreta degli interessi ambientali e paesaggistici protetti, sia perché afferente a una valutazione sprovvista di elevata discrezionalità, sia perché collocato all’interno di una cornice procedimentale nella quale tali interessi trovano adeguata tutela tanto “a monte”, nella predisposizione del Piano e del Regolamento del Parco, quanto “a valle”, nel rilascio – comunque necessario prima dell’esecuzione dell’intervento – di un titolo autorizzativo espresso (l’autorizzazione paesaggistica ed edilizia). Sulla base di tali valutazioni è stato espresso il principio di diritto per cui l’articolo 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, come sostituito dalla legge 14 maggio 2005, n. 80 (di conversione in legge, con modificazioni, del decreto‐ legge 14 marzo 2005, n. 35), non ha abrogato l’articolo 13, commi 1 e 4, della legge 6 dicembre 1991, n. 241. Pertanto nei procedimenti per il rilascio del nulla‐osta previsto dalla disposizione da ultimo citata, l’Ente parco è tenuto a esprimersi entro sessanta giorni (salva l’ipotesi di rinvio di cui all’articolo 13, comma 4), decorsi i quali la formazione del silenzio‐assenso potrà essere superata solo attraverso l’adozione di un provvedimento di autotutela ai sensi degli articoli 21‐quinquies e 21‐nonies, della legge 7 agosto 1990, n. 241.






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