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Articolo di Dottrina



INFORMATIVE ANTIMAFIA



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Alessandro Auletta

Il Consiglio di Stato torna sul tema delle informative antimafia, oggetto, negli ultimi tempi, di una rilevante produzione giurisprudenziale. Dopo aver formulato un “decalogo” delle regole che governano il giudizio probabilistico di contaminazione criminale (Cons. St., Sez. III, 3 maggio 2016, n. 1743, in questa Rivista, 2016, 1082, con mia nota redazionale) e dopo essersi occupato delle interdittive “a cascata” (Cons. St., Sez. III, 22 giugno 2016, n. 2774), stavolta il caso sottoposto all’attenzione del Massimo consesso della giustizia amministrativa riguardava l’interpretazione della normativa che prevede una soglia di rilevanza di 150.000 euro, al di sotto della quale la documentazione antimafia “non è comunque richiesta”. Più in dettaglio la normativa conferente prevede che le pubbliche amministrazioni “devono acquisire” le informazioni antimafia: i) nell’ambito delle procedure di affidamento di appalti di lavori, servizi e forniture con un valore pari o superiore a quello di rilevanza comunitaria; ii) con riferimento alle concessioni di beni pubblici o finanziamenti ed erogazioni comunque attuati – nonché con riferimento all’autorizzazione di subcontratti – se il valore della provvidenza supera i 300 milioni di lire (valore attualizzato a 150.000. Quid iuris quando, su richiesta della stazione appaltante o del soggetto concedente, la Prefettura sia richiesta di fornire l’informazione antimafia in relazione a fattispecie “sottosoglia”, per le quali, come detto, l’acquisizione di tale documentazione non è oggetto di un obbligo? Quid iurisquando l’informativa, comunque acquisita, attesta il rischio di contaminazione mafiosa? L’accertamento in questione preclude la valida instaurazione del rapporto contrattuale o concessorio (quantunque sottosoglia)?. In un caso relativo alla revoca della concessione di un contributo di euro 35.000, a seguito di informativa antimafia resa dalla competente Prefettura (richiesta dalla s.a.), il Tar Calabria aveva accolto il ricorso dell’impresa beneficiaria della sovvenzione revocata sul rilievo che “l’estensione degli accertamenti preventivi di tipo interdittivo, al di sotto della soglia di valore individuata dalla legge, comporta per l’Amministrazione pubblica chiamata a contrastare la criminalità organizzata un dispendio di energie e di risorse umane che incide negativamente sulla qualità ed efficacia della stessa azione preventiva, impedendo, da un lato, di concentrare la prevenzione sulle fattispecie contrattuali di maggiore rilevanza economica, e concorrendo, dall’altro, ad abbassare gli standard qualitativi delle stesse informazioni rese dalle Forze dell’Ordine, coinvolte in un controllo generalizzato di tipo amministrativo, che diventa sostanzialmente inutile, perché qualitativamente poco accurato, in dipendenza del numero degli affari da trattare”. Adito in sede di appello dal Ministero dell’interno, il Consiglio di Stato ha riformato la pronuncia del Tar Calabria, pur riscontrando una oscillazione giurisprudenziale (che ha giustificato la integrale compensazione delle spese processuali). Ad avviso dei Giudici di Palazzo Spada, la previsione di un obbligo e di una esenzione dallo stesso ha come finalità quella di “conformare, anche ai fini delle conseguenti responsabilità, il buon andamento delle pubbliche amministrazioni procedenti”: di conseguenza, la normativa conferente non può essere interpretata nel senso “che vi sarebbe una diminuzione dell’attenzione del legislatore nei confronti del pericolo di condizionamento delle imprese da parte di associazioni criminali, ostativo all’instaurazione di un rapporto con l’amministrazione”. Ad argomentare in questi termini, sarebbe frustrata “la ratio della complessiva disciplina in materia (che mira a delimitare i rapporti economici con le Amministrazioni, solo quando l’impresa meriti la ‘fiducia’ delle Istituzioni)” e sovvertito “il principio che impone di assicurare, in sede interpretativa, effettività e concretezza alla tutela del bene protetto, soprattutto laddove, come avviene per le informazioni antimafia, questo assuma un ruolo assolutamente primario”. Ne consegue che, anche in relazione alle fattispecie sottosoglia, la stazione appaltante può attivare il procedimento volto alla verifica del rischio di infiltrazione mafiosa, al fine di sondare se una certa impresa meriti – come detto – la “fiducia delle Istituzioni”. Va da sé che quando emergono elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa nelle società o imprese interessate, le amministrazioni cui sono fornite le relative informazioni “non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti, né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni”. Tale interpretazione, ad avviso della Terza Sezione, è “l’unico coerente con le complessive finalità della disciplina delle informazioni antimafia, che è volta ad evitare radicalmente l’erogazione di risorse pubbliche a soggetti esposti ad infiltrazioni di tipo mafioso, e che pertanto mal tollera che ciò possa avvenire solo entro determinati limiti quantitativi”.

Consiglio di Stato Sez. III del 20/07/2016 n. 3300

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 398 del 2014, proposto dal Ministero dell'Interno e dall'U.T.G. - Prefettura di Reggio Calabria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
La signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Riccio, con domicilio eletto presso il signor Sergio De Felice in Roma, viale delle Milizie, n. 34;
nei confronti di
La Regione Calabria;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 291/2013, resa tra le parti, concernente una informativa interdittiva antimafia;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della signora -OMISSIS-;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2016 il Cons. Pierfrancesco Ungari e udito per la parte appellante l'avvocato dello Stato Marco La Greca;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. La controversia trae origine dall'informativa antimafia adottata nei confronti dell'impresa odierna appellata dalla Prefettura di Reggio Calabria con nota n. 353772 del 25 ottobre 2012 (e del conseguente decreto della Regione Calabria n. 42560 del 6 febbraio 2013, con cui è stato revocato un contributo - "premio unico" di Euro 35.000,00 a valere sulla "Misure 112 del PSR 2007/2013 - in precedenza erogatole).
2. Il TAR per la Calabria, Sezione di Reggio Calabria, con la sentenza appellata (n. 291/2013), ha accolto il ricorso dell'impresa n. 201 del 2013, affermando, in sostanza, che:
(a) - è illegittima l'informativa antimafia rilasciata per rapporti aventi valore inferiore alla soglia di cui all' art. 1, comma 2, lett. e) del D.P.R. n. 252 del 1998 (oggi, art. 83 del D.Lgs. n. 159 del 2011), per il quale le pubbliche amministrazioni e le stazioni uniche appaltanti non possono comunque richiedere al Prefetto informative antimafia per provvedimenti di importo inferiore a 300 milioni di lire (oggi, Euro 150.000);
(b) - infatti, la soglia di valore non è disponibile, perché costituisce un punto di equilibrio del bilanciamento di opposti interessi (concernenti la prevenzione nei confronti dei condizionamenti da parte della criminalità organizzata, la libertà di impresa e l'efficiente effettuazione da parte della PA di spese, ordinativi e contratti di uso comune e di minore complessità);
(c) - l'estensione degli accertamenti preventivi di tipo interdittivo, al di sotto della soglia di valore individuata dalla legge, comporta per l'Amministrazione pubblica chiamata a contrastare la criminalità organizzata un dispendio di energie e di risorse umane che incide negativamente sulla qualità ed efficacia della stessa azione preventiva, impedendo, da un lato, di concentrare la prevenzione sulle fattispecie contrattuali di maggiore rilevanza economica, e concorrendo, dall'altro, ad abbassare gli standard qualitativi delle stesse informazioni rese dalle Forze dell'Ordine, coinvolte in un controllo generalizzato di tipo amministrativo, che diventa sostanzialmente inutile, perché qualitativamente poco accurato, in dipendenza del numero degli affari da trattare.
3. Nell'appello, il Ministero dell'interno deduce che:
- la tesi accolta dal TAR non è condivisibile, in quanto contrasta con il principio (desumibile dal D.P.R. n. 252 del 1998 e dal D.Lgs. n. 159 del 2011 ed accolto dal giudice amministrativo) secondo il quale, una volta formulata la richiesta di informazione, il Prefetto è tenuto a darvi seguito, mentre l'Amministrazione richiedente, una volta ricevuta l'interdittiva, anche in casi diversi da quelli in cui ne è obbligatoria l'acquisizione, è tenuta a non corrispondere le somme all'interessato;
- in via gradata, la sentenza merita riforma con riferimento alla condanna alle spese disposta nei confronti della Prefettura (in solido con la Regione Calabria), in quanto la richiesta presentata dalla Regione alla Prefettura recava un valore superiore alla soglia di cui all' art. 1, comma 2, lettera e), del D.P.R. n. 252 del 1998.
4. L'appellata si è costituita in giudizio e controdeduce, sostenendo che:
- la Regione non avrebbe dovuto richiedere l'informazione antimafia, e men che mai procedere alla revoca del contributo una volta ricevutala, in quanto si trattava di un contributo di importo (complessivamente, pari ad Euro 130.204,69 e quindi) al di sotto della soglia minima (300 milioni, pari ad Euro 154.937,06) prevista dal D.P.R. n. 252 del 1998 ;
- un precedente invocato nell'appello (Cons. Stato, III, n. 2798/2013) non si attaglia al caso in esame, in quanto riguarda un appalto inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, mentre altre sentenze hanno affermato il principio ribadito dalla sentenza appellata (cfr. Cons. Stato, VI, n. 240/2008; V, n. 4533/2008);
- quanto alle spese, la Prefettura era stata edotta dell'effettivo importo del contributo.
5. L'appello è fondato e deve pertanto essere accolto.
6. Ai sensi dell' art. 10, comma 1, del D.P.R. n. 252 del 1998, applicabile ratione temporis alla presente controversia), le Pubbliche Amministrazioni " devono acquisire" le informazioni antimafia in relazione a determinate soglie di valore, corrispondenti:
- per gli appalti di lavori, servizi e forniture, ad un valore pari o superiore a quello di rilevanza comunitaria (lettera a);
- per le concessioni di beni pubblici, ovvero di contributi, finanziamenti ed altre erogazioni dello stesso tipo (lettera b), nonché per l'autorizzazione di subcontratti, cessioni o cottimi concernenti la realizzazione di lavori pubblici o la prestazione di servizi o forniture pubbliche (lettera c), ad un valore superiore ai 300 milioni di lire .
Ai sensi dell'art. 1, comma 2, lettera e), la documentazione antimafia " non è comunque richiesta" per i provvedimenti gli atti, i contratti e le erogazioni il cui valore complessivo non supera i 300 milioni di lire.
Analoghe disposizioni sono oggi contenute negli artt. 91, comma 1, e 83, comma 3, lettera e) del D.Lgs. n. 159 del 2011 , applicabile a decorrere dal 13 febbraio 2013; in particolare, l'art. 91, comma 1, per gli appalti (lettera a), conferma il richiamo alla soglia di rilevanza comunitaria pro tempore vigente, e prevede negli altri casi (lettere b) e c) la soglia di 150.000 Euro, mentre l'art. 83, comma 3, prevede che la documentazione antimafia non è comunque richiesta fino ad una soglia di 150.000 Euro.
7. La giurisprudenza di questo Consiglio ha già avuto modo di affermare, ancorché con riferimento al limite di valore dettato (dalla lettera a) in materia di appalti, come la scelta di un'amministrazione pubblica di avvalersi della possibilità di richiedere l'informativa non è preclusa dall' art. 10, comma 1, del D.P.R. n. 252 del 1998 (che impone l'obbligo di acquisire le informazioni, qualora l'importo della gara o della concessione superi la soglia normativamente posta), non essendovi un divieto di richiedere informazioni al di sotto della soglia indicata (in tal senso, cfr. Cons. Stato, V, n. 4533/2008; VI, n. 240/2008; III, n. 2798/2013 - si tratta delle sentenze invocate dalle parti, pronunciate in giudizi in cui l'interdittiva incideva su appalti, per i quali, a differenza di quanto avviene per le altre ipotesi, esiste una "zona grigia" tra la soglia minima che comporta la "doverosità" dell'acquisizione, e quella massima generale di "esclusione" della richiesta).
Sempre in relazione ad un appalto al di sotto di detta soglia, questa Sezione ha affermato più di recente che, a prescindere dalla legittimità della richiesta d'informazione antimafia, il contenuto interdittivo della stessa valga a precludere la nascita di un rapporto contrattuale tra la stazione appaltante ed i soggetti coinvolti dall'informativa o, ancora, a paralizzare le sorti di un rapporto già sorto tra le parti (cfr. III, n. 2040/2014).
Ancora più di recente, questa Sezione si è pronunciata in ordine ad un'interdittiva emessa in relazione ad una situazione del tutto analoga a quello oggi in esame (in quanto, anche in quel caso, si trattava di un contributo di 35.000 Euro, a valere sulla "Misura 112 del PSR Calabria 2007/2013", comportante l'obbligo di attivazione della "Misura 121", per la quale era concesso un ulteriore contributo).
In tale occasione, la Sezione, dopo aver sottolineato che il valore complessivo dell'incentivazione superava la soglia di rilevanza di 150.000 Euro, ha anche affermato che, a prescindere dalla questione sull'ammontare del contributo, la richiesta di informazioni fatta alla Prefettura, anche se non obbligatoria, non poteva ritenersi certo illegittima, osservando come ciò sia coerente con la finalità dell'informativa interdittiva, in quanto volta ad evitare che l'Amministrazione possa avere rapporti contrattuali o anche erogare risorse pubbliche ad imprese, per le quali è stato accertato il rischio di condizionamento da parte della criminalità organizzata (cfr. Cons. Stato, III, n. 3386/2014).
8. Il Collegio (pur osservando che, nel caso in esame, l'ulteriore contributo concesso in relazione alla "Misura 121" è pari a 95.204,69 Euro, e quindi, sommato all'altro oggetto di revoca, non comporta il superamento della soglia di valore dei 150.000 Euro) ritiene preferibile l'orientamento espresso da tale ultima pronuncia.
8.1. Infatti (anche valorizzando le considerazioni svolte da TAR Lazio, I, n. 7566/2012, richiamata nell'appello), deve ritenersi che le disposizioni sulle "soglie di valore":
- nel costituire, in un caso ( artt. 10, comma 1, del D.P.R. n. 252 del 1998, e 91, comma 1, del D.Lgs. n. 159 del 2011 ), la fonte di un obbligo assoluto dell'amministrazione procedente, e nell'altro ( artt. 1, comma 2, del D.P.R. n. 252 del 1998 e 83, comma 3, del D.Lgs. n. 159 del 2011 ), quella di un'esenzione da tale obbligo, si propongono di conformare, anche ai fini delle conseguenti responsabilità, il buon andamento delle attività delle pubbliche amministrazioni procedenti;
- non possono essere interpretate nel senso che vi sarebbe una diminuzione dell'attenzione del legislatore nei confronti del pericolo di condizionamento delle imprese da parte di associazioni criminali, ostativo all'instaurazione di un rapporto con l'amministrazione.
Tale interpretazione, infatti, urterebbe contro la ratio della complessiva disciplina in materia (che mira a delimitare i rapporti economici con le Amministrazioni, solo quando l'impresa meriti la "fiducia" delle Istituzioni) e sovvertirebbe il principio che impone di assicurare, in sede interpretativa, effettività e concretezza alla tutela del bene protetto, soprattutto laddove, come avviene per le informazioni antimafia, questo assuma un ruolo assolutamente primario.
Per i rapporti "sotto soglia", possono dunque esservi le acquisizioni delle informazioni antimafia, sia quando si dia attuazione ad un "protocollo di legalità", sia quando questo non sia stato concluso.
Infatti, potendosi sempre accertare se l'impresa meriti la "fiducia delle Istituzioni", si può attivare il procedimento volto alla verifica della sussistenza o meno del tentativo di infiltrazione della criminalità organizzata, con il conseguente esercizio dei poteri della Prefettura.
8.2. Dunque, il principio generale da applicare - ai sensi dell' art. 10, comma 2, del D.P.R. n. 252 del 1998 e, oggi, dell' art. 94, comma 1, del D.Lgs. n. 159 del 2011 - è quello per cui, quando emergono elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa nelle società o imprese interessate, le amministrazioni cui sono fornite le relative informazioni "non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti, né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni".
Tale conclusione è l'unica coerente con le complessive finalità della disciplina delle informazioni antimafia, che è volta ad evitare radicalmente l'erogazione di risorse pubbliche a soggetti esposti ad infiltrazioni di tipo mafioso, e che pertanto mal tollera che ciò possa avvenire solo entro determinati limiti quantitativi.
9. In conclusione, anche al di là dei casi in cui vi è l'obbligo per l'amministrazione procedente di richiedere le informazioni antimafia, essa è legittimata a richiederle, con i conseguenti poteri-doveri della Prefettura.
10. Per le ragioni che precedono, l'appello risulta fondato, sicché va respinta la censura ritenuta fondata dal TAR.
Non avendo l'impresa appellata riproposto in appello le censure concernenti la sussistenza dei presupposti ed il contenuto dell'interdittiva antimafia, esse vanno considerate rinunciate, ai sensi dell'art. 101, comma 2, del codice del processo amministrativo.
Pertanto, in accoglimento dell'appello e in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado n. 201 del 2013.
Considerata l'evoluzione della giurisprudenza, le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello n. 398 del 2014, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso proposto in primo grado n. 201 del 2013.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all' art. 52, comma 1, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche e le persone giuridiche private menzionate nella sentenza.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2016, con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore
Stefania Santoleri, Consigliere






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