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Articolo di Dottrina



IL PRINCIPIO "CHI INQUINA PAGA"



Le responsabilità del proprietario dell’area, che non sia anche autore dell’inquinamento, per la violazione del principio comunitario “chi inquina paga”

Anika Martella

1. Il caso: la sentenza del Consiglio di Stato n. 1788 del 5 maggio 2016.

Il Supremo Consesso di Giustizia Amministrativa, di recente è tornato ad occuparsi della tematica relativa alla responsabilità del proprietario, diverso dall’autore dell’inquinamento, per l’adempimento degli obblighi di bonifica dei siti contaminati imposti dalla Parte IV del D.

Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (di seguito, T.U.A.). La pronuncia in commento, nel respingere l’appello proposto avverso la sentenza di primo grado del Tar Marche – Ancona, n. 189 del 2015, ha confermato la legittimità dei provvedimenti con cui l’amministrazione competente aveva ordinato ai soggetti individuati come responsabili dell’inquinamento dell’area di procedere alla relativa bonifica, fondando la responsabilità della società appellante, in qualità di proprietaria, sull’aver adottato “una condotta omissiva certamente riconducibile al principio di derivazione comunitaria secondo il quale ‘chi inquina paga’”, consistita nel non avere impedito, per colpa, l’illecito ambientale perpetrato dagli autori dell’inquinamento. Al riguardo, il Supremo Consesso, aderendo a quanto sostenuto dal giudice di prime cure, ha evidenziato che merita condivisione “l’assunto in base al quale la colpa di quanto accaduto sussiste per non avere l’appellante e le altre comproprietarie dell’area all’epoca del fatto prescritto alcuna cautela e negato ogni informazione alla società che avrebbe eseguito i lavori di sbancamento sulla pericolosità degli stessi, favorendo in tal modo un intervento la cui concreta modalità di esecuzione è stata all’origine della contaminazione, pur essendosi le stesse prefigurata la possibilità della presenza di sostanze inquinanti nel sottosuolo”. Il Consiglio di Stato, ritenendo provata la consapevolezza (rectius: colpevolezza) della società appellante, ha dunque escluso la possibilità di configurare una responsabilità di tipo oggettivo per il solo fatto di essere proprietario dell’area in cui la contaminazione si è verificata.

La pronuncia in commento si inserisce nel filone giurisprudenziale che interpreta in chiave soggettiva il principio comunitario del “chi inquina paga” e costituisce un’interessante occasione per indagare il tema delle responsabilità del proprietario dell’area, diverso dall’autore dell’inquinamento, per la violazione della normativa ambientale.

Il binomio responsabilità – colpevolezza, infatti, non è un dato pacifico nella giurisprudenza amministrativa che si è formata sul punto; la complessità del tessuto normativo, derivante dalla non univocità delle sanzioni previste dalle diverse disposizioni, in uno al silenzio legislativo sui relativi presupposti applicativi e sul significato da attribuire al principio comunitario del “chi inquina paga”, costituiscono le principali ragioni sottese alla disomogeneità interpretativa che caratterizza la tematica in commento.

Muovendo dall’analisi delle disposizioni normative che obbligano a vario titolo il proprietario dell’area ad intervenire nei procedimenti relativi all’adozione di misure di risanamento ambientale, può risultare utile analizzare i diversi orientamenti giurisprudenziali che si sono formati sul punto, anche al fine di comprendere se la soluzione adottata nella sentenza in commento sia l’unica conforme al principio comunitario del ‘chi inquina paga’ ovvero se siano astrattamente configurabili opzioni ermeneutiche diverse.

2. Inquadramento sistematico degli obblighi previsti dal T.U.A. in capo al proprietario del sito inquinato che non sia autore dell’inquinamento.

Il T.U.A., nella Parte IV, rubricata “Norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati”, agli artt. 177 e ss. disciplina la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati attraverso la previsione di misure di protezione dell’ambiente e della salute umana, idonee a prevenire o a ridurre gli impatti negativi connessi alla produzione e della gestione dei rifiuti. Come noto, la normativa in commento, adottata anche in attuazione delle direttive comunitarie, ed in particolare della direttiva 2008/98/CE, secondo quanto disposto all’art. 2 persegue la finalità di promuovere i livelli di qualità della vita umana attraverso la salvaguardia e il miglioramento delle condizioni dell’ambiente e l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali”. Il marchio europeo permea l’intera disciplina nazionale e si riflette sul sistema sanzionatorio posto a carico del proprietario e dell’autore dell’inquinamento, ispirato ai principi comunitari di prevenzione, precauzione e del “chi inquina paga” di cui agli artt. 3‐bis, ter e quater.

L’art. 3bis, in particolare, riconosce a quelli posti nella prima parte del T.U.A. la qualifica di principi generali di tutela dell’ambiente, adottati in attuazione degli articoli 2, 3, 9, 32, 41, 42 e 44, 117 commi 1 e 3 della Costituzione e nel rispetto degli obblighi internazionali e del diritto comunitario. Al seguente art. 3ter, è previsto il principio dell’azione ambientale, che impone a tutti gli enti pubblici e privati e alle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private, di garantire la tutela dell’ambiente, degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale attraversouna “adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione in via prioritaria alla fonte dei danni causati all’ambiente, nonché al principio «chi inquina paga» che, ai sensi dell’articolo 174, comma 2, del Trattato dell’Unione Europea, regolano la politica della comunità in materia ambientale.”

Il principio dello sviluppo sostenibile di cui al successivo art. 3quater, obbliga tutti coloro svolgano un’attività giuridicamente rilevante ai sensi della presente normativa, ad impegnarsi per garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non comprometta la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future.

Il quadro dei principi che regolano la normativa ambientale, consente di comprendere più efficacemente la ratio sottesa alle singole disposizioni contenute nella Parte IV del T.U.A., che sanzionano differentemente l’autore dell’inquinamento e il proprietario dell’area in cui esso è avvenuto, ove le due figure non coincidano, prevedendo obblighi ripristinatori e risarcitori in capo a quest’ultimo di contenuto diverso a seconda che egli sia stato incolpevole rispetto alla realizzazione dell’illecito ovvero abbia apportato un contributo causale, doloso o colposo, alla sua verificazione.

In particolare, l’art. 192, “Divieto di abbandono”, per la parte che qui rileva, al primo comma vieta l’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo, e l’immissione nelle acque e, fatta salva l’applicazione della sanzioni di cui agli artt. 255 e 256, prevede in capo a chiunque violi tale prescrizione, di procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo.

Gli artt. 255 Abbandono di rifiuti” e 256 Attività di gestione non autorizzatadel T.U.A., sanzionano distintamente l’abbandono colpevole a seconda che il proprietario dell’area sia una persona privata o una persona giuridica: nei confronti del primo, l’art. 255 comma 1, prevede che, fatto salvo quanto disposto dall’articolo 256, comma 2, “chiunque abbandona o deposita rifiuti ovvero li immette nelle acque, in violazione delle disposizioni di cui agli articoli 192, commi 1 e 2, 226, comma 2, e 231, commi 1 e 2, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da trecento euro a tremila euro, con aumento della sanzione amministrativa fino al doppio se l’abbandono riguarda rifiuti pericolosi”.

L’art. 256, invece, punisce l’attività di gestione di rifiuti non autorizzata, fenomeno di tutta evidenza più allarmante rispetto al semplice abbandono, attesa la particolare gravità del fatto in termini di ricadute sociali per la collettività, con le sanzioni dell’arresto e dell’ammenda.

Il sistema sanzionatorio così delineato, non esaurisce tuttavia il sistema degli obblighi e delle responsabilità poste a vario tiolo a carico del proprietario diverso dall’autore dell’inquinamento.

Ed infatti, l’art. 245 del T.U.A., come noto, prevede anche obblighi di intervento e di notifica da parte degli interessati non responsabili della potenziale contaminazione, prevedendo che gli stessi possano comunque procedere di propria iniziativa all’attivazione delle procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal titolo IIIbis (incenerimento e coincenerimento dei rifiuti) dando comunicazione agli enti locali territorialmente competenti del superamento della concentrazione della soglia di contaminazione (CSC) e attuando le misure di prevenzione di cui all’art. 242. Il legislatore, in particolare, dispone che l’amministrazione territorialmente competente, una volta ricevuta la comunicazione, si attivi per ricercare il soggetto responsabile e proceda con le bonifiche, ferma restando la facoltà del proprietario, prevista al comma 2, di intervenire volontariamente in qualunque momento per la realizzazione degli interventi necessari nell’ambito del sito in proprietà o in disponibilità. Il proprietario, dunque, viene coinvolto a vario titolo nelle attività di accertamento – riparazione dell’illecito ambientale, e la mancata osservanza degli obblighi ivi previsti determina l’applicazione di sanzioni diverse a seconda che egli abbia agito col dolo o colpa ovvero in assenza di colpevolezza poiché, come noto, ai sensi dell’art. 253 del T.U.A., “Oneri reali e privilegi speciali”, quando i richiamati interventi vengono effettuati dall’amministrazione ai sensi dell’art. 250, gli stessi costituiscono onere reale sui siti contaminati e sono assistiti da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime. Il legislatore, al riguardo, ha precisato che la ripetizione delle spese al proprietario (incolpevole) può essere richiesta solo a seguito dell’emanazione, da parte dell’autorità competente, di un provvedimento motivato che giustifichi le ragioni sottese all’impossibilità di recuperare dette somme dal soggetto responsabile dell’inquinamento.

Tuttavia, il comma 4 prevede testualmente che, in ogni caso, “il proprietario non responsabile dell’inquinamento può essere tenuto a rimborsare le spese degli interventi adottati dall’autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi. Ove invece lo stesso abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, avrebbe il diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno subito.

2. Orientamenti giurisprudenziali in tema di responsabilità del proprietario dell’area che non sia anche l’autore dell’inquinamento.

Secondo un primo orientamento, dottrinale e giurisprudenziale che ne valorizza la portata soggettiva, il principio del “chi inquina paga” impone l’assunzione di obblighi ripristinatori e risarcitori esclusivamente in capo a chi abbia determinato (rectius: concorso a determinare) l’illecito ambientale, con la conseguenza che il proprietario dell’area che non abbia causalmente contribuito alla sua verificazione, con una condotta ommissiva o commissiva, dolosa o colposa, da accertarsi in concreto, non sarà tenuto ad effettuare le relative misure di ripristino e a sostenere i relativi costi.

Un secondo orientamento, invece, che ne valorizza la portata oggettiva, funzionalizza il principio del “chi inquina paga” alle esigenze della precauzione e della prevenzione del danno ambientale, e giunge ad affermare la responsabilità del proprietario diverso dall’autore dell’inquinamento, a prescindere dalla formulazione di un giudizio di colpevolezza nei suoi confronti, sulla scorta del solo nesso causale tra la proprietà del terreno e l’inquinamento ivi perpetrato da altri.

È riconducibile al primo orientamento la sentenza oggetto del presente contributo, che fondando la responsabilità del proprietario dell’area sulla prova della colpevolezza emersa dalle risultanze istruttorie, ha evidenziato che quella imputabile alla società appellante non sia una responsabilità di tipo oggettivo che sorge per il fatto di essere proprietaria, “ma per sussistenza dei presupposti per applicare il principio del ‘chi inquina paga’, cioè per una responsabilità diretta dovuta ad un comportamento connotato da nesso di causalità diretta con l’evento, e alla presenza dell’elemento soggettivo della colpa”.

È riconducibile a questo orientamento anche la giurisprudenza penale formatasi sull’art. 256 commi 2 e 3 del T.U.A. che, sul presupposto che “incombe sul proprietario l’obbligo, anche al fine di assicurare la funzione sociale riconosciuta dall’art. 42 Cost. al diritto di proprietà, di verificare che l’utilizzazione dell’immobile avvenga nel rispetto della legalità”, ne dichiara la responsabilità per “culpa in vigilando” ogni qual volta la colpevolezza venga accertata oltre ogni ragionevole dubbio.

Anche una parte della giurisprudenza amministrativa, occupandosi della responsabilità del proprietario dell’area, diverso dall’autore dell’inquinamento per culpa in vigilando, al fine di valutare la legittimità dei provvedimenti amministrativi emessi ai sensi del 256 del T.U.A., ha aderito all’indirizzo in commento, sul presupposto dell’impossibilità di configurare una responsabilità oggettiva per l’abbandono incontrollato dei rifiuti operato da terzi, incompatibile con i principi che governano la responsabilità amministrativa e penale.

Secondo quanto affermato in queste pronunce, sussiste la necessità di garantire che il proprietario dell’area “paghi” per l’illecito ambientale solo quando venga raggiunta la certezza processuale del suo contributo, doloso o colposo, anche solo agevolatore, nella causazione dell’evento.

Considerazioni analoghe possono svolgersi in relazione al giudizio di responsabilità per violazione dell’art. 192, commi 1 e 2, del T.U.A., atteso che, in una pluralità di precedenti, i giudici amministrativi hanno evidenziato il carattere indiscutibilmente soggettivo della fattispecie, affermandone la responsabilità solo sulla scorta di un giudizio di colpevolezza alla quale, come noto, ben può ricondursi “l’omissione degli accorgimenti e delle cautele che l’ordinaria diligenza suggerisce per realizzare un’efficace custodia e protezione dell’area, così impedendo che possano venire in essa indebitamente depositati rifiuti nocivi , con la conseguenza che, in assenza della dimostrazione della condotta colpevole6, non è dato ricavare alcuna sua responsabilità per la bonifica da effettuare.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, nella recente pronuncia del 12 aprile 2016 n. 619, confermando tale impostazione, ha accolto il ricorso proposto da una società proprietaria dell’area che non era anche responsabile dell’inquinamento, annullando gli atti amministrativi impugnati, stante la mancata prova del requisito della colpevolezza. In motivazione, il giudice estensore ha chiarito che, ai sensi dell’art. 192 comma 3, il proprietario dell’area, in solido col responsabile, può essere gravato dal’obbligo di procedere alla rimozione dei rifiuti, “solo quando ne sia dimostrata almeno la corresponsabilità con gli autori dell’illecito, per avere cioè posto in essere un comportamento, omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo. Deve escludersi che la norma configuri un’ipotesi legale di responsabilità oggettiva, con la conseguente illegittimità degli ordini di smaltimento dei rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo emessi, n.d.r.) in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell’amministrazione procedente, sulla base di un’istruttoria completa e di una esauriente motivazione, dell’imputabilità soggettiva della condotta”.

La colpa, invece, non è stata ritenuta un requisito imprescindibile per la formulazione di un giudizio di reponsabilità da parte di un secondo filone giurisprudenziale che, valorizzando la portata oggettiva del danno ambientale, giunge ad affermare la responsabilità del proprietario in presenza del solo nesso causale tra la proprietà del terreno e l’inquinamento ivi perpetrato.

Ad avviso dei giudici che aderiscono all’indirizzo interpretativo in commento, in capo al proprietario dell’area sussistono specifici doveri di protezione e custodia, a prescindere da un suo ‐ eventuale‐ coinvolgimento nella causazione del fatto illecito della contaminazione, che consentono di affermare a suo carico la sussistenza di una responsabilità ‘da posizione’, fondata sui seguenti presupposti: a) la mera relazione con la res; b) l’esistenza di un onere reale sul sito (di fonte normativa); c) l’essere (o l’essere stato) in condizione di realizzare ogni misura utile ad impedire il verificarsi del danno ambientale; d) l’esistenza dell’onere reale di cui al 253 del T.U.A., che per sua natura implica che il proprietario del terreno su cui insiste, sia tenuto ad adempiere quanto dovuto; e) la circostanza che, da anni, la dottrina e la giurisprudenza civilistica abbiano abbandonato (o comunque largamente contestato) il principio colpevolistico un tempo posto a base della responsabilità civile.

È riconducibile a questo indirizzo anche la giurisprudenza amministrativa che, interpretando in chiave preventiva e precauzionale il principio comunitario del “chi inquina paga”, pronunciandosi sulla legittimità degli atti amministrativi emessi ai sensi dell’art. 242 e ss. che facoltizzano il proprietario ad iniziare le procedure di risanamento necessarie, ha affermato che “quella posta in capo al proprietario è una responsabilità ‘da posizione’, non solo svincolata dai profili soggettivi del dolo e della colpa, ma che non richiede neppure l’apporto causale del proprietario al superamento dei valori limite di contaminazione. È quindi evidente che il proprietario del suolo – che non abbia apportato alcun contributo causale, neppure incolpevole, all’inquinamento – non si trova in alcun modo in una posizione analoga o assimilabile a quella dell’inquinatore, essendo tenuto a sostenere i costi connessi agli interventi di bonifica esclusivamente in ragione dell’esistenza dell’onere reale sul sito”.

Sulla responsabilità del proprietario che abbia scelto di non esercitare la facoltà di intervento di cui all’art. 245 T.U.A., non adottando tempestivamente le misure che avrebbero potuto ridurre l’entità del danno ambientale cagionato da altri, il contrasto interpretativo sorto in seno al Supremo Consesso Amministrativo ha reso necessario la rimessione della questione alla Plenaria e l’intervento della Corte di Giustizia Europea12. Chiamata a pronunciarsi in via pregiudiziale sulla compatibilità degli artt. 244, 245 e 253 del T.U.A., interpretati nel senso di limitare la responsabilità del proprietario non responsabile dell’inquinamento a quanto previsto all’art. 253 con i princìpi dell’Unione sanciti in materia ambientale, la Corte di Giustizia si è espressa in senso affermativo, evidenziando che l’art. 191, par. 2 del TFUE non può essere invocato dalle autorità nazionali per imporre misure di prevenzione e riparazione in difetto di un fondamento giuridico nazionale che ne sancisca l’obbligatorietà.

La prevalente giurisprudenza amministrativa a cui è riconducibile la sentenza oggetto del presente contributo, adeguandosi alle indicazioni espresse dai giudici europei, ha confermato tale impostazione, affermando che l’obbligo di adozione delle misure di cui all’art. 242 e ss. è posto unicamente a carico dell’autore dell’inquinamento, e non può essere attribuito al proprietario incolpevole ove manchi ogni sua responsabilità13, conformemente al principio del “chi inquina paga” che addebita i costi della prevenzione o della riparazione al solo soggetto che cagiona, o contribuisce a cagionare, un rischio di inquinamento.

3. Considerazioni conclusive.

Le considerazioni sin qui svolte, hanno consentito di comprendere che il proprietario dell’area diverso dall’autore della contaminazione, può essere chiamato a vario titolo a rispondere dell’illecito ambientale, sebbene non risultano sufficientemente chiari i criteri di imputazione di tale responsabilità. Al riguardo, un’interpretazione letterale del dettato legislativo sembrerebbe condurre verso il riconoscimento di più forme di responsabilità diverse, che declinano in modo differente il principio del “chi inquina paga”. Ed invero, le indicazioni normative per sostenere tale interpretazione non mancherebbero, atteso che le norme ivi richiamate sanzionano il proprietario con misure di gravità crescente a seconda del rilievo che la sua condotta assume nella verificazione dell’illecito ambientale.

In tal senso, l’art. 256 del T.U.A., punisce chiunque effettui un’attività di gestione dei rifiuti non autorizzata e le figure apicali degli enti e delle imprese che abbandonano o depositano rifiuti in modo incontrollato. Nel reato comune di cui all’art. 256, comma 1, può chiaramente concorrere il proprietario dell’area ove con la sua condotta, omissiva o commissiva, dolosa o colposa, abbia agevolato il responsabile dell’inquinamento nella causazione dell’illecito. In questo caso, evidentemente, l’accertamento dell’elemento oggettivo e soggettivo del reato soggiacerà alle regole che governano il procedimento penale, con la conseguenza che la responsabilità del proprietario potrà essere dichiarata solo qualora ne venga accertata la colpevolezza oltre ogni ragionevole dubbio.

Anche l’applicazione delle misure previste dall’art. 242 del T.U.A., per espressa previsione normativa, richiede la sussistenza del requisito della colpevolezza, che tuttavia potrà essere provata positivamente attraverso gli ordinari criteri di accertamento poiché, non trattandosi di una responsabilità penale, non trova applicazione il principio b.a.r.d. di cui all’art. 530 comma 2 c.p.. In conseguenza di ciò, il proprietario potrebbe essere chiamato a rispondere di tali violazioni, ponendo in essere le misure di ripristino ordinate dall’amministrazione, anche a prescindere dalla eventuale declaratoria di prescrizione del reato di cui all’art. 256 del T.U.A. e financo quando sussista il dubbio circa la sussistenza dell’elemento soggettivo.

Una tale interpretazione, indiscutibilmente, declina il principio “chi inquina paga” con le esigenze comunitarie della precauzione e di solidarietà di cui agli artt. 3‐quater e 3‐quinquies del T.U.A., poiché responsabilizza il proprietario chiamandolo a vigilare su quanto accade proprio terreno e sanzionandolo solo qualora, con colpa o dolo, egli abbia mquantomeno agevolato la commissione dell’illecito abbandono da parte del responsabile dell’inquinamento.

Due forme di responsabilità diverse, quindi, da accertarsi secondo criteri diversi, che tuttavia non prescindono dalla formulazione di un giudizio di colpevolezza, necessario per imputare il costo della riparazione del danno a colui che ha contribuito a causarlo, in ossequio alla prevalente giurisprudenza amministrativa che ormai da tempo ha aderito alla concezione soggettiva del principio “chi inquina paga” e a cui è riconducibile la pronuncia in commento.

La colpevolezza, invece, non è richiesta per imporre al proprietario il pagamento degli interventi effettuati dall’Amministrazione ai sensi dell’art. 253 per l’adozione delle misure di cui all’art. 242 e ss. del T.U.A.; In questo caso, infatti, rispetto al proprietario incolpevole dell’area, il principio del “chi inquina paga” declinato in chiave oggettiva, costituirebbe il punto di equilibrio tra le esigenze sottese alla prevenzione e alla riparazione dell’illecito ambientale, poichè mediante la previsione di una obbligazione ex lege, l’amministrazione conserva la possiblità di rilvalersi direttamente sul proprietario per i costi sostenuti, con il limite, tuttavia, della misura del valore di mercato del sito determinato a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi.






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