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Articolo di Dottrina



LA NOZIONE GIURIDICA DI PAESAGGIO E LA SUA EVOLUZIONE



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Michele Bray

1.1. Tutelare il paesaggio: da Croce a Bottai

Il punto di partenza, da assumere quale presupposto per un'analisi in tema di paesaggio, è l'evoluzione della sua nozione, che si caratterizza per essere dinamica1, complessa e polisensa2per il concorso di molteplici fattori sia di matrice culturale3 che di diritto positivo.

A tal fine sarà utile ripercorrere l’iter normativo di tale materia, individuando le ragioni che, durante questo percorso ormai centenario, hanno indotto il legislatore a novellare l'assetto normativo preesistente. Questo sarà utile al fine di cogliere l'evoluzione stessa della nozione di paesaggio, ancora oggi controversa, ed evidenziare in ogni intervento “quale paesaggio” il legislatore volesse tutelare.

L’esigenza di una tutela giuridica emerse per la prima volta nel nostro ordinamento in occasione dell’approvazione della legge 16 luglio del 1905 n. 411, riguardante la conservazione delle pinete di Ravenna4. La legge, tuttavia, non conteneva concetti di tutela del territorio, limitandosi all’applicazione di valori estetici e culturali fino ad allora maturati nell’ambito della tutela dei monumenti5.

Un successivo contributo è offerto dall'allora Ministro dell'istruzione Benedetto Croce6, che sulla necessità di legiferare in materia paesaggistica affermò: “un altissimo interesse morale e artistico legittima l'intervento dello Stato nella difesa del paesaggio che altro non è che la rappresentazione materiale e visibile della Patria”7. Sono queste parole che danno vita alla legge 11 giugno 1922, n. 778 «Per la tutela delle bellezze naturali e degli immobili di particolare interesse storico» che rappresenta in tale ambito il primo modello di legge generale della disciplina, destinata ad offrire l'ossatura della successiva legge Bottai del 1939. La legge, seppure ancora priva di efficacia come strumento di tutela paesistica8, fu tuttavia significativa per aver introdotto come istituto giuridico essenziale, sul quale si fonda la tutela, la dichiarazione di interesse pubblico di circoscritte parti del territorio, in quanto riconosciute come bellezze di natura. Mediante il procedimento amministrativo, che si conclude con la dichiarazione di pubblico interesse, una certa località viene individuata e qualificata giuridicamente come quadro di bellezza naturale e viene, conseguentemente, assoggettata ad un regime amministrativo peculiare. La legge 778/1922 venne in seguito abrogata e sostituita dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497, sulla protezione delle bellezze naturali9. Tale norma prevedeva una disciplina di tutela episodica e soggettiva nei confronti di particolari siti naturali e storici di pregio, rilevanti dal punto di vista estetico10.

La legge andava in primo luogo a vincolare porzioni limitate di territorio e di singoli beni ambientali da proteggere specificamente, con il conseguente divieto di edificare nel sito o di modificarne l’aspetto11.

In secondo luogo altro elemento innovativo della legge Bottai è l'introduzione dei piani territoriali paesistici (art.5) che riguardano le vaste località soggette a vincolo, introducendo per la prima volta il tema del rapporto vincolo-piano che troverà apposita trattazione nel capitolo terzo12.

In tale contesto il termine paesaggio era limitato alla bellezza naturale di alcuni beni. Una definizione, questa, prevalentemente “estetica13 e settoriale, priva di interrelazioni con i fattori umani che insistono sul territorio, che veniva a coincidere con le riduttive locuzioni di “bellezze naturali” e di “quadri panoramici o naturali”14. La legge n. 1497/1939 costituì, comunque, il punto di arrivo della legislazione precedente e la base per le successive evoluzioni della stessa nozione giuridica di paesaggio.

1.2. Paesaggio e Costituzione

La tutela del valore paesaggistico trova un successivo riconoscimento nell’ambito dell’art. 9 della Costituzione che, in seguito ad una scelta molto contrastata in sede di Assemblea Costituente, portò tuttavia a porre la tutela del paesaggio tra i principi fondamentali dello Stato 15. Si giunse a questo risultato partendo espressamente, come ben risulta dagli Atti della Costituente, dalle due leggi Bottai del 1939. Come già evidenziato nel precedente paragrafo, il canone conoscitivo su cui poggiava quella normativa era quello estetico, tale da indurre parte della dottrina16 a ritenere come l'articolo 9 si fosse limitato a costituzionalizzare il contenuto della legge del 1939. Tale corrispondenza, all’interno della Costituzione, portò a chiedersi se fosse stato proprio necessario, in presenza di una legislazione ordinaria in quel momento ritenuta più che valida, attribuire al paesaggio rango costituzionale, ponendolo inoltre tra i principi fondamentali dello Stato17.

Tuttavia la Costituente fece propria la tesi che sin dall'inizio era stata la scelta di Concetto Marchesi, e poi di Aldo Moro, i quali, con una decisone in quel contesto lungimirante, ritennero che quell'articolo non fosse né superfluo né fuori luogo. Al contrario era essenziale che fosse non solo nel testo della Costituzione, ma tra i suoi principi fondamentali, al fine di introdurre una gerarchia di valori che poi nel corso degli anni è stata colta progressivamente.

Negli anni successivi la sua entrata in vigore, il canone interpretativo del dettato costituzionale che prevalse fu comunque quell'estetico, avvalorato dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale18. Per tali ragioni, fino agli anni 70, la norma rimase oggetto di una generalizzata mancata assimilazione. Furono la progressiva e sempre più visibile alterazione del paesaggio e l’ingresso delle questioni ambientali nel mondo del diritto a determinare la chiusura di quella fase. Si considerano molto importanti, al fine di ribadire la centralità del dettato costituzionale, le pronunce della Corte Costituzionale volte a definire il paesaggio come valore “primario e assoluto19. La Corte Costituzionale ha inoltre previsto come verso tali obbiettivi debba tendere ogni azione pubblica, ribadendo come l’art. 9 della Costituzione sancisca il principio fondamentale della “tutela del paesaggio”.

In questa direzione, è coerente anche la giurisprudenza del giudice amministrativo. In particolare, questa impostazione emerge in modo netto in una pronuncia recente del Consiglio di Stato 20, che ha avuto modo di ribadire la centralità del tema della tutela del paesaggio connessa all'articolo 9 della Costituzione. Il concetto non va però limitato al significato meramente estetico di “bellezza naturale”, ma deve essere considerato come bene “primario” ed “assoluto”. In tal senso il bene abbraccia l’insieme “dei valori inerenti il territorio” concernenti l'ambiente, l'eco-sistema ed i beni culturali che devono essere tutelati nel loro complesso e non solamente nei singoli elementi che lo compongono.

Il paesaggio rappresenta un interesse prevalente rispetto a qualunque altro interesse, pubblico o privato, e, quindi, deve essere anteposto alle esigenze di interessi differenti specie urbanistico-edilizi.

1.3. La Legge Galasso

Una svolta radicale nella tutela del paesaggio si ha con il d.lgs. 27 giugno 1985 n.312, convertito nella legge 8 agosto 1985, n. 431, che costituisce la prima legge organica per la difesa del territorio del nostro paese21.

Fino all'entrata in vigore di questa legge gli unici strumenti offerti dalla legislazione per realizzare la salvaguardia, la protezione e la valorizzazione delle bellezze naturali e panoramiche erano rappresentati dai decreti di vincolo previsti dalla legge 1497/1939.

La legge Galasso rappresentò un elemento fortemente innovativo rispetto alla precedente disciplina con il merito di aver affiancato a tali strumenti ben più consistenti ed efficaci mezzi di tutela, volti a garantire l'estensione della protezione paesistica ad ambiti territoriali che ne erano ancora sprovvisti, pur avendo tratti caratteristici meritevoli di tutela.

La prima innovazione consistette nell'aver vincolato vaste zone del territorio nazionale, direttamente a opera della legge (ex lege), indipendentemente dalla emanazione di uno specifico provvedimento amministrativo che ravvisasse la presenza del requisito dell'interesse paesaggistico, così come viceversa stabilito dalla legge del 1939. Con la legge Galasso è il legislatore stesso che individua e definisce i beni paesaggistici. Si introduce un regime di tutela fino a quel momento atipico per tali aree, attraendo nella categoria dei beni paesaggistici questo nuovo modello22.

Il vincolo paesisitico previsto dall'art. 1 della legge 431/1985 ha carattere generale e permanente, nasce direttamente dalla legge e opera automaticamente senza necessità di apposito provvedimento amministrativo costitutivo, così come invece richiesto nel 1939.

Questo ha portato ad interrogarsi sulla legittimità o meno del comportamento del legislatore, il quale andò a definire intere categorie generali prescindendo dall'intervento dell'amministrazione. Inoltre ammettendo tale possibilità ci si è domandati come questo possa essere giustificabile da un punto di vista costituzionale, o meglio, a che titolo ed in relazione a quali articoli della Carta il legislatore avesse esercitato tale potere23.

La Corte Costituzionale con le sentenze nn. 151,152 e 153/86 è andata a vagliare la legittimità della legge Galasso. Passando ad esaminare i termini della decisione, il problema nodale posto dalla Regioni investiva la compatibilità della imposizione legislativa del vincolo paesisitico, così come introdotto dall'articolo 1 della legge, con i precetti costituzionali degli articoli 117 e 118, attesa la prospettiva incidenza di tale previsione sia sull'assetto normativo dell'ordine delle competenze statali e regionali, sia su materie di competenza propria delle Regioni. La tesi della Corte, a sostegno della legittimità della normativa censurata, poggia sulla piena aderenza di questa al precetto dell'articolo 9, 2°comma della Costituzione, il cui valore primario, qui sapientemente ribadito, “insuscettivo di essere subordinato a qualsiasi altro”, giustifica la tutela del paesaggio così come innovativamente concepita. La Corte aggiunge inoltre come tale disciplina garantisce una protezione paesaggistica integrale e globale, fondata su una “riconsiderazione assidua dell'intero territorio nazionale” e “più pronta ed efficace per la realizzazione di un valore costituzionale primario”24.

Ulteriore elemento di distinzione tra le due discipline attiene la tipologia di beni tutelati. Nella legislazione preesistente si sottoponevano a tutela i beni in considerazione del loro particolare valore estetico, criterio che viene superato nel 198525. Nell'ambito delle vaste zone individuate dalla legge Galasso non sempre vi sono particolari valori estetici da tutelare, ma anche beni in grado per le loro caratteristiche intrinseche di esprimere l'identità di un territorio, tale da ricondurre ad una concezione culturale più che estetica 26 del paesaggio. La legge Galasso introdusse inoltre l'obbligo, per le Regioni, di sottoporre “a specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio mediante la redazione di piani paesistici”27.

Questa doppia contemporanea innovazione produsse un forte contraccolpo sulla stessa nozione giuridica di paesaggio. Il legislatore spostò in modo chiaro l'accento da una dimensione solo estetica dell'oggetto della tutela verso una valutazione globale e d'insieme. Tale impostazione non è più solo settoriale o rivolta ad aree circoscritte caratterizzate da bellezze individue o d'insieme, ma indirizzata all'intero territorio nazionale.

1.4. Dal Testo Unico al Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio

Una prima rivisitazione sistematica dell'intera disciplina fu compiuta con il Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, emanato con il D. lgs. n.490/1999, finalizzato a razionalizzare la legislazione di settore28. Tuttavia i compilatori del testo attenendosi rigidamente alla funzione tradizionale di questo genere di atti normativi, riunirono in un unico testo, coordinandole tra loro, tutte le normative primarie stratificatesi nel tempo, eliminando le incongruenze e integrando le lacune, ma non innovando sostanzialmente il sistema normativo previgente29.

Solo quattro anni dopo, nel 2003, una nuova commissione ministeriale fu incaricata di redigere un Codice dei beni culturali e del paesaggio, sulla base di una nuova delega legislativa, data al governo dalla legge 6 luglio 2002, n.13730 che diede vita al nuovo Codice approvato con il D. Lgs. 22 gennaio 2004 n. 4231.

Il Codice prosegue la tradizione legislativa italiana in materia, inglobandone i tratti essenziali e rappresentando una nuova formulazione delle leggi Bottai del 1939, facendo perno sull'articolo nove della Costituzione e includendo le innovazioni della legge Galasso del 198532.

In particolare, analizzando i suoi contenuti, il Codice al fine di realizzare una tutela efficace, ha tentato una sintesi organica tra la legge “Bottai” e la legge “Galasso”. La prima è incentrata su un modello estetico e finalizzata a vincolare parti di territorio espressive di un notevole valore pubblico-paesaggistico, meritevole di tutela. La seconda è espressione, viceversa, di una visione del vincolo propedeutica alla pianificazione territoriale33. Il legislatore ha quindi dovuto, in primo luogo, andare a regolare da un lato il vincolo paesaggistico e dall'altro la rilevanza e l’incidenza dei piani paesistici, il cui rapporto, a cui sarà dedicato completamente il terzo capitolo, rappresenta un leitmotiv della intera materia. Rimandando ai paragrafi successivi l'analisi e l'evoluzione dettagliata di tale rapporto, anticipiamo qui come il Codice abbia cercato di risolverne il potenziale contrasto, evitando lo scontro tra lo Stato, titolare del vincolo, e le Regioni, titolari dei piani. In questo senso ha riconosciuto la priorità del piano come strumento della tutela, ma non ne ha demandato ad esso l'intera responsabilità. Ha infatti, allo stesso tempo, potenziato il vincolo, non intendendolo più come mera perimetrazione di un’area, ma anticipando in questo istituto il primo momento di disciplina volta a delineare i confini della tutela34.

Al di là delle indubbie novità apportate nel 2004, il Codice conserva, tuttavia, al suo interno aspetti incerti e in antitesi tra di loro, riproducendo ad esempio le definizioni già contenute nell'articolo 146 del Testo Unico35. Tali definizioni hanno suscitato rilevanti problemi interpretativi e necessiterebbero indubbiamente di ulteriori modifiche chiarificatrici, al fine di semplificare l'attività di individuazione e localizzazione sul territorio da parte dell'amministrazione 36.

La legge delega prevedeva che, entro un certo termine successivamente prorogato, il governo potesse predisporre dei decreti legislativi correttivi finalizzati a modificare e integrare le parti del Codice che in sede applicativa avessero mostrato lacune o difetti. Questi evidenziano il percorso che il legislatore ha seguito nell’obiettivo di perfezionare l’impianto complessivo della legislazione in ambito paesaggisitico. La prima modifica ha riguardato la Parte Terza del Codice, concernente i beni paesaggistici, ed è stata realizzata attraverso il decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 15737. Molte di queste modifiche furono relative alla correzione di errori materiali nonché a variazioni lessicali o di nozioni giuridiche. L’intento del legislatore delegato fu, dichiaratamente, quello di «esprimere in termini più chiari e giuridicamente più corretti alcuni concetti giuridici»38.

Per quanto attiene le modifiche di carattere sostanziale del decreto correttivo, volte a modificare la disciplina preesistente, le innovazioni sono riconducibili a tre aspetti: lo snellimento del procedimento di individuazione del bene paesaggistico, il maggiore peso conferito agli organi statali nella gestione del vincolo mediante autorizzazione e la generale razionalizzazione del sistema sanzionatorio39.

Le modifiche introdotte con il d.lgs. 63/2008 si propongono di ordinare il quadro e di tentare di completare il processo di revisione del Codice inaugurato con il d. lgs. 157/200640. In particolare al fine di questa trattazione è molto importante sottolineare un'importante distinzione, introdotta con tale decreto, tra le nozioni giuridiche di bene paesaggistico, coincidente con quella di bene vincolato, e quella più ampia di paesaggio che fino a quel momento erano le due locuzioni sinonime, o comunque una accentazione dell'altra41.

A distanza di cinque anni dagli ultimi decreti legislativi correttivi ed integrativi del Codice, la prassi applicativa ha reso evidente la necessità di procedere ad una definitiva messa a punto del testo medesimo, pur lasciandone invariata la struttura. A tale fine, è stata pertanto istituita presso il ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo la commissione per la revisione del Codice alla quale è stato affidato il compito di analizzare le criticità dell'attuale normativa e di formulare precise proposte di modifica di un testo le cui disposizioni richiedono di essere integrate e chiarite in diversi punti. Nell'elaborare tali proposte la Commissione dovrà uniformarsi a quanto riportato nelle Linee programmatiche esposte dal Ministero in audizione congiunta alle commissioni Cultura di Camera e Senato42.

1.5. La Convenzione Europea sul paesaggio

L’analisi della nozione giuridica di paesaggio, e delle connesse questioni riguardanti la sua tutela, non può prescindere dall’esame delle regole sopranazionali, in special modo europee, principalmente per la loro capacità di produrre effetti vincolanti nel nostro ordinamento. In questo senso, merita un attento esame la Convenzione europea sul paesaggio43 che introduce in Europa un nuovo modo di considerare e gestire la dimensione paesaggistica del territorio44. L’innovazione principale della Convenzione si riscontra nel fatto che il paesaggio viene riconosciuto come un «bene» che necessita di tutela giuridica, indipendentemente dal valore concretamente attribuitogli45. Si è, quindi, ribaltata la vecchia concezione per la quale si era in presenza di un paesaggio giuridicamente tutelabile solo quando questo assumeva una valenza particolare o presentava un valore eccezionale. Le nuove disposizioni, invece, stabiliscono che il paesaggio, quale bene ove si svolge la vita della collettività, va salvaguardato, gestito e utilizzato al meglio, indipendentemente dal suo valore concreto. Tutto il territorio europeo, perciò, ha una rilevanza paesaggistica. La formula mira a stabilire un rapporto di equivalenza tra il paesaggio ed il territorio, che comporta l'estendibilità della disciplina paesaggistica a tutte le zone del territorio, incluse quelle compromesse da fenomeni di degrado ambientale o legate alla ordinaria fruizione quotidiana.

Tale impostazione appare coerente con il percorso fin qui delineato volto ad abbandonare una concezione meramente estetica del paesaggio. È proprio il superamento di tale concezione che comporta come in sede di tutela paesaggistica si dovrà considerare tutto il territorio. Ove si consideri il paesaggio come un prodotto non apprezzabile esclusivamente in termini estetici-singolari si dovrà considerare un ordine di fenomeni molto più ampio che in precedenza, dal momento che anche un’area periferica o degradata potrà essere suscettibile di esprimere un qualche valore paesaggistico.

2.1. L'evoluzione delle discipline del paesaggio e le tipologia di beni sottoposti a tutela: paesaggio e beni paesaggistici

L'analisi della disciplina legislativa che si è succeduta nel tempo fa emergere in modo chiaro come l'evoluzione del modo di concepire il paesaggio abbia influito sotto due profili: il novero dei beni da sottoporre a tutela e l'ampiezza degli strumenti di intervento. Nella dottrina giuridica è, infatti, possibile individuare due grandi filoni in relazione alla disciplina paesaggistica ed alla sua concezione che si sono nel corso degli anni contese il campo con andamenti alterni. Il primo orientamento fa capo al professor Sandulli 46, il quale considera il paesaggio come sinonimo di bellezze naturali o “quadri naturali” così come da egli stesso indicato. Questo indirizzo è stato ritenuto inadeguato dall'altro filone, di segno opposto, che fa capo ad A. Predieri47, secondo il quale il paesaggio non è costituito solo da bellezze naturali, ma è qualche cosa di più vasto e comprende sia ogni preesistenza naturale, sia le zone sulle quali è intervenuta l'opera dell'uomo48. Da qui la constatazione del carattere mutevole del paesaggio in dipendenza dell'intervento dell'uomo, il quale costituisce non più un elemento oggettivo della forma che il territorio presenta, ma diventa autentico protagonista della formazione del paesaggio stesso49. Questa distinzione tra i due orientamenti non ha investito solo un aspetto dogmatico-lessicale, ma ha comportato conseguenze ben più rilevanti per quanto attiene il regime giuridico dei beni e la loro conseguente tutela. Si è infatti passati da un ottica di mera tutela e conservazione dei beni che caratterizzava la visione di Sandulli, ad un orientamento che stabilisce come a tali forme siano associate azioni di valorizzazione dei beni finalizzate alla promozione degli stessi e ad una fruizione ed utilizzazione nelle migliori condizioni possibili50. Il fine da perseguire non è più soltanto quello, proprio della precedente impostazione volto ad evitare alterazioni morfologiche e strutturali del paesaggio, ma anche quello di promuoverne la valorizzazione.

Oggi il dibattito attorno la tutela paesaggistica conserva molte ambiguità di fondo, a partire dal fatto che sulla nozione stessa di paesaggio non c'è identità di vedute51. Le stesse contrapposizioni, che abbiamo evidenziato in precedenza, si ritrovano tra disciplina regionale e statale e paradossalmente anche all'interno della stessa disciplina statale. La legge 14 del 9 gennaio 2006, la quale ha ratificato e dato esecuzione alla Convenzione europea sul paesaggio, accoglie la teoria del professor Predieri. Abbiamo poi un Codice del paesaggio nettamente ancorato ad una concezione estetico-culturale, che allo stesso tempo contiene al suo interno un rinvio anche alla legge 14/2006 come se le due nozioni, per il solo fatto che vi sia questo rinvio, potessero convivere.

Un punto di partenza, che ci consente oggi di andare a comprendere meglio come è andata a strutturarsi la disciplina del paesaggio, superando la tensione dialettica tra queste due visioni, può essere iniziare dalla distinzione interna del codice tra Paesaggio e beni paesaggistici.

In tale ambito il nodo da sciogliere è quello del rapporto tra la nozione di paesaggio e beni paesaggistici partendo dal presupposto che queste sono due nozioni diverse52.

Il paesaggio è qualcosa di più ampio rispetto ai beni paesaggistici: questi ultimi individuano gli immobili e le aree vincolate attraverso un provvedimento puntuale amministrativo o ex lege o con i nuovi piani adeguati. Il paesaggio invece, così come anche previsto dalla Convenzione europea del paesaggio53, comprende tutto il territorio. Vi rientrano, quindi, sia i beni paesaggistici sia tutto ciò che non è vincolato.

Sotto questo profilo il Codice dei beni culturali e del paesaggio ha voluto affermare una disciplina paesaggistica speciale, che distingue tra paesaggio e beni paesaggistici, volta a tutelare, in modo specifico, parti del territorio minacciate da trasformazioni, potenzialmente incompatibili con le caratteristiche intrinseche di quei determinati beni. La ratio della tutela paesaggistica a partire dal 1905 al 192254, al 1939 e fino alla legge Galasso del 198555 è sempre stata quella di assicurare la salvaguardia del singolo bene, come patrimonio identitario, da non disperdere e da trasmettere, per quanto possibile, alle generazioni future.

Da qui la necessità all'interno dell'idea stessa di tutela del paesaggio, di 1985 riconoscere porzioni di territorio meritevoli di particolare protezione. Il raggiungimento di tali obbiettivi, ponendo rimedio al consumo del territorio e allo scempio dell'identità dei luoghi, si realizza con un giusto equilibrio tra pianificazione e vincoli, tra governo del territorio e disciplina del paesaggio56.

1Si tratta di un oggetto in continua trasformazione, il quale, conseguentemente, dovrà essere considerato dal giurista in funzioni delle sue molteplici confliggenti evoluzioni. Vedi S. Amorosino, Dalla disciplina (statica) alla regolazione (dinamica) del paesaggio: una riflessione d'insieme, in Rivista giuridica di urbanistica, 2006.

2E. Boscolo, Paesaggio e tecniche di regolazione, in Urbanistica e Paesaggio, a cura di G. Cugurra, E. Ferrari, G. Pagliari, Napoli, 2006, pp. 59 ss.

3Il paesaggio è oggetto di studio di differenti discipline, tutte rilevanti per il giurista, dal momento che queste vanno immediatamente ad incidere sulle concezioni stesse di conoscenza, tutela e valorizzazione del paesaggio. Vedi S. Amorosino, Introduzione al diritto del paesaggio, 2010, pp. 3 ss.

4L'ambito di applicazione della legge era limitato, ma non impedì al Ministro Rava di trarne conclusioni di carattere assai più generale. Presentando il testo alla Camera sostenne come “il culto delle civili ricordanze, merita di incarnarsi non solo in monumenti e opere d'arte, ma va esteso ai monti, alle acque, alle foreste e a tutte le parti del patrio suolo”. L'ambizione del ministro era troppo rispetto alla portata di quella legge, limitata a Ravenna, ma la Camera dopo averla approvata votò l'auspicio per “un disegno di legge per la conservazione delle bellezze naturali che si connettono alla storia d'Italia” R. Balzani, La pineta in parlamento. Luigi Rava e la questione dei beni culturali a ambientali agli inizi del Novecento, in Classense, II, 2003, pp. 45 ss.

5Non è un caso che a promuovere la legge fu L. Rava, che successivamente come Ministro della Pubblica Istruzione sostenne l’adozione della legge 20 giugno 1909, n. 364, «Per le antichità e le belle arti», prima vera legge di tutela dei beni culturali dell’Italia unita. Nella relazione al progetto di legge Rava qualificò la pineta come un “monumento nazionale, […] testimonianza vivente di molti secoli di storia, […] sede venerabile di nobilissime memorie d'arte e di letteratura, che investono tutta quanta la nostra vita intellettuale.”

6La relazione introduttiva alla legge va interpretata come il testo cardine di una svolta politica significativa. “Che una legge in difesa delle bellezze naturali d'Italia sia invocata […] è cosa ormai fuori da ogni dubbio”. Occorre dunque una legge “che ponga, finalmente, un argine alle ingiustificate devastazioni che si van consumando contro le caratteristiche più note e amate del nostro suolo” Atti Senato, legisl. XXVI, Ia sessione 1921, n. 10.

7S. Settis, Paesaggio Costituzione Cemento. La battaglia dell'ambiente contro il degrado civile, 2012, pp. 137 ss.

8Non vi sono quindi ancora meccanismi automatici di tutela, ma solo misure susseguenti la dichiarazione di pubblico interesse che era responsabilità dell’organo competente .

9Nel 1939 si da vita a quelle che sono state definite leggi “parallele” del Ministro Bottai: una per il patrimonio culturale (n.1089), l'altra per il paesaggio (n.1497). Le due leggi varate da un governo fascista, non avevano specifiche connotazioni fasciste, e anzi seppero in sé riassumere il meglio della tradizione di tutela elaborata dall'Italia liberale. Il compito di redigere il disegno di legge fu affidato ad una commissione specifica, presieduta da Santi Romano. Vedi S. Cassese, I beni culturali da Bottai a Spadolini, in Rassegna degli archivi di Stato XXXV (1975), pp. 124 ss.

10Questo intervento nacque dalla maturata cognizione di una complessa problematica ambientale dovuta al massiccio degrado, generato dalle nuove forme di sviluppo economico e di sfruttamento delle risorse, tale da comportare l’esigenza di adottare una disciplina di vincolo per determinate bellezze naturali e di introdurre la pianificazione paesistica come strumento attuativo della tutela sul territorio, come freno al processo distruttivo del bene. L'articolo 5 della legge prevedeva che le bellezze d'insieme potessero formare oggetto di pianificazione. “Delle vaste località […] di cui al nn. 3 e 4 dell'articolo 1 [...] il Ministro per l' Educazione Nazionale ha facoltà di disporre un piano territoriale paesistico al fine di impedire che le aree di quelle località siano utilizzate in modo pregiudizievole alla bellezza panoramica”. S. Amorosino, Introduzione al diritto del paesaggio, 2010, pp. 6 ss.

11Sono sottoposte a vincolo una serie di siti che possono distinguersi in due categorie: quella delle bellezze individue e quella delle bellezze d'insieme. Si introduce qui questa distinzione, che sarà poi analizzata in modo più approfondita nei prossimi paragrafi. Bellezze individue sono: a) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o di singolarità geologica; b) le ville, i giardini e i parchi che, non contemplati dalle leggi per la tutela delle cose di interesse storico e artistico, si distinguono per la loro non comune bellezza (art. 1). Sono invece bellezze d'insieme: a) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale;b) le bellezze panoramiche, considerate come quadri naturali, e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si gode lo spettacolo di quelle bellezze.

12Che cosa si intendesse per piano territoriale paesistico lo spiega lo stesso Bottai nella relazione introduttiva alla legge: il vincolo su aree vaste non può essere inteso come invariabilità in perpetuo. Per far posto “alle imperiose esigenze della vita”, bisogna ammettere che nell'area vasta di una “bellezza d'insieme”, intervengano variazioni, purchè siano “ispirate ad unico concetto direttivo, in armonia con un piano preventivo concepito con un' unità di criteri razionali ed estetici sottraendo le motivazioni al capriccio del singolo”. Il regolamento applicativo della legge specificò un anno dopo che i piani territoriali paesistici dovevano stabilire le zone di rispetto intorno alle aree vincolate, il rapporto tra aree libere e aree fabbricabili e a redigerli doveva essere la Soprintendenza competente per territorio, con gli uffici tecnici dei territori interessati. Vedi G..Severini, La tutela costituzionale del Paesaggio(art.9), in www.giustizia-amministrativa.it.

13La concezione estetizzante sottesa alle leggi del 1939 trae origine dall'ideologia estetica che aveva trovato la sua più nota esplicitazione nella Kantiana “Critica del giudizio”. Sui valori espressi dalla teoria vedi E. Pereyson, Estetica, Bologna, 1960.

14Vedi R. Assunto, Il paesaggio come oggetto estetico e la relazione dell'uomo con la natura, in Il Verri, 1968, n.29, pp. 5 ss.

15I temi del futuro articolo 9 spettarono alla Prima Sottocommissione, presieduta dal democristiano Umberto Tupini, con relatori Aldo Moro e Concetto Marchesi.

16Vedi A. Predieri, Significato della norma costituzionale sulla tutela del paesaggio, in Urbanistica, tutela del paesaggio, espropriazione, Milano, 1969, pp. 3 ss e successivamente F. Levi, La tutela del paesaggio. Studi di diritto pubblico comparato,Torino, 1979, pp. 9 ss

17Fu lo stesso presidente della commissione Tupini che espresse il “dubbio che questa materia debba far parte della Costituzione” suggerendo di cancellare l'articolo dal momento che non esistevano “precedenti tali da giustificarne la necessità”. In modo analogo Ruini, presidente della Commissione dei 75 si dichiarò favorevole a “una deflazione del testo costituzionale,” ritenendo che “i temi del paesaggio, della ricerca scientifica, e della sperimentazione tecnica” non dovessero avere carattere costituzionale per cui l'articolo 9 si potesse giustificare, aggiunse “ma io dico fino ad un certo punto”. Vedi G. Tamburelli, Evoluzione della disciplina del paesaggio,in ISGI, 2014.

18Questa era presieduta in quegli anni da Aldo Sandulli. Quest'ultimo, come vedremo in seguito, rappresenta uno degli esponenti che più autorevolmente hanno contribuito ad avvalorare un'interpretazione restrittiva della norma costituzionale fondata sul binomio paesaggio/bellezze naturali con una funzione prevalentemente conservativa e priva di aspetti di valorizzazione. Vedi A. Crosetti, D.Vaiano, Beni culturali e paesaggistici, 2011, pp. 179 ss.

19Una prima indicazione significativa, sul valore assoluto del paesaggio, si ha con la sentenza n. 56 del 1968 e n. 151 del 1986 che saranno analizzate nel dettaglio nel secondo capitolo. Più recentemente tali aspetti sono ribaditi dalle sentenze nn. 182 e 183 del 2006 e dalla n. 367 del 7 novembre del 2007 e verranno esaminate nel terzo capitolo. Vedi M. Immordino, “Primarietà” ed “essenzialità” del valore paesistico e conseguente assetto delle competenze Stato-Regioni, in Riv. Giur. urb., 1987, pp. 27 ss.

20Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2222, del 29 aprile 2014.

21Nel 1984 il ministro Galasso, Ministro per i beni culturali e ambientali, decise di fronteggiare i fenomeni di gravissimo degrado, che stavano colpendo zone del territorio ritenute di particolare valore ambientale, ed emanò il decreto ministeriale 21 settembre 1984 con il quale venivano dichiarate di interesse paesaggistico intere categorie di luoghi e zone del territorio. Il decreto in questione era emanato in base all'articolo 82 d. lgs. 616/1977, il quale, dopo aver attribuito alle regioni il potere di individuare i beni da sottoporre a tutela paesaggistica ai sensi della legge 1497 del 1939, aveva però affidato al ministro dei beni culturali e ambientali il compito di integrare gli elenchi delle bellezze naturali approvati dalle regioni. Il decreto fu impugnato dinanzi al giudice amministrativo da regioni ed enti locali, che consideravano l'assoggettamento a tutela paesaggistica, da parte dello Stato, di vaste zone del territorio una indebita interferenza nelle proprie competenze. A seguito della vicenda processuale, che dichiarò il decreto illegittimo, il ministro decise di promuovere l'approvazione di un decreto legge nel quale trasfondere il contenuto del decreto ministeriale. Vedi P. Urbani, I problemi della tutela ambientale tra Stato, Regioni e corte costituzionale: leggi e decreti nell’imposizione di vincoli paesaggistici, in Riv. Giur. amb., 1986, pp. 41 ss.

22La scelta di ascrivere attraverso le leggi citate una determinata categoria di beni normativamente individuati, dotati di particolare interesse ambientale, ad uno speciale regime della proprietà quale è quello dei vincoli paesistici è una scelta politico discrezionale operata dal legislatore, che ha il proprio fondamento nell’articolo 42 comma 2 della Costituzione e nell’articolo 9 della stessa (Vedi Corte Cost., 28 luglio 1995 n. 417). I beni aventi valore paesistico sono riconducibili ad una categoria omogenea, inscrivibile nella disciplina posta dall’articolo 42 secondo comma della Costituzione, per i quali è la legge a determinare i modi di godimento al fine di assicurare la funzione sociale. ( Vedi oltre alla citata Corte Cost., 28 luglio 1995 n. 417, anche Corte Cost. 29 maggio 1968 n. 56).

23Nei giudizi di legittimità costituzionale del decreto legge 27 giugno 1985, n.312, convertito nella legge 8 agosto 1985, n.431, promossi con ricorsi delle Regioni Veneto, Valle d'Aosta, delle Province autonome di Bolzano, di Trento e del Friuli, si ravvisava come l'intervento normativo avesse comportato un riassorbimento da parte dello Stato legislatore di competenze specifiche della Regione. Questo in quanto si è imposto il vincolo paesaggistico su intere categorie di beni, attribuendo forma legislativa ad un atto amministrativo come era quello previsto dal 1939. Vedi P. Urbani, I problemi della tutela ambientale tra Stato, regioni e corte costituzionale: leggi e decreti nell’imposizione dei vincoli paesaggistici, in Riv. giur. amb., 1986, pp. 41 ss.

24Cozzuto Quadri M. R., Stato, regioni e tutela ambientale: la l. 431/85 supera il vaglio della Corte Costituzionale. Nota a sentt. nn. 151, 152, 153, del 1986, in Foro it., I, 1986, pp. 2698-2700.

25Vedi M. Immordino, Paesaggio (tutela del), in Dig. Disc. Pubbl., Torino, 1995.

26Il legame tra la legge del 1985 ed una concezione del paesaggio come valore culturale, estranea alla legge del 1939 ancorata ad una visione meramente estetica, è approfondito in M. Immordino, Paesaggio (tutela del). Tale concezione emerse negli anni Sessanta nell'ambito dei lavori della Commissione Franceschini, istituita dal ministro della pubblica istruzione con il fine di elaborare una proposta di legge-quadro per la valorizzazione e tutela dei beni culturali. In Riv. Trim. dir. Pubbl., 1976.

27La legge specificava come questo sarebbe dovuto accadere entro il termine del 31 dicembre 1986, che fu però ignorato da tutte le Regioni, con qualche eccezione come il Veneto.

28Al paesaggio è dedicato, nel Testo Unico, il Titolo II, Beni paesaggistici e Ambientali, che comprende gli articoli 138-165.

29La Commissione incaricata della stesura del Testo Unico, presieduta dall'avvocato dello Stato P. Ferri, ritenne di non potersi spingere oltre nel modificare le norme previgenti, senza forzare i criteri e i limiti posti dalla legge delega 8 ottobre 1997, n.352. Il lavoro fu in particolar modo difficoltoso in quanto riscontrarono nella stesura normative eterogenee e il difficile compito di coagulare discipline non sempre conciliabili.

30La legge n.137/2002 aveva assegnato al governo un'ampia e incisiva funzione di revisione e razionalizzazione delle normative, compresa l'abrogazione di norme superate e l'introduzione delle innovazioni necessarie alla semplificazione e alla modernizzazione della disciplina legislativa.

31Il Codice, in quanto decreto delegato, fu approvato dal Consiglio dei Ministri su proposta del ministro Giuliano Urbani sotto il governo Berlusconi. Fu successivamente integrato e corretto dal successivo governo Berlusconi, quando ministro dei Beni culturali era Rocco Buttiglione e dal II governo Prodi, dall'allora ministro Francesco Rutelli. Nel 2013, dopo cinque anni dall’ultimo decreto, con il governo Letta, il ministro Massimo Bray ha istituito una commissione che analizzi le criticità dell'attuale normativa e formuli precise proposte di modifica al Codice del 2004, i cui lavori sono attualmente fermi.

32Latini M., La tutela ambientale del patrimonio culturale e il nuovo Codice dei beni culturali e del paesaggio, in www.dirittoambiente.com 2004.

33N. Aicardi, I vincoli paesaggistici tra Codice e l.r. 23/2009, Istituzioni del federalismo, in Quaderni, 2010, pp. 81ss.

34G.. Severini, La pianificazione paesistica: estensione contenuti, in F. Bassi-L. Mazzarolli ( a cura di), Pianificazioni territoriali e tutela dell'ambiente, Torino, 2000

35Con le definizioni in questione si fa riferimento all'incipit del comma 1 dell'articolo 142, che dalla lettere a) alla lettera m) indica le aree sottoposte a vincolo. L'articolo 142 riproduce la terminologia impiegata nel corrispettivo articolo 146 del Testo unico del 1999, intervenendo ed innovando esclusivamente la lettera g) in materia forestale e la lettera m) relativa alle zone di interesse archeologico.

36D. Sandroni nell’opera “Il Codice dei beni culturali e paesaggistici commento coordinato da Raffaele Tamiozzo”, Milano, 2005, “Beni paesaggistici” commento ai seguenti articoli della Parte terza: 142,1. In questi casi la legge fa riferimento a concetti indeterminati, non agevolando l'attività di delimitazione e localizzazione sul territorio delle aree vincolate. Il punto sarà comunque meglio approfondito nel secondo capitolo.

37Si verificò un atteggiamento di netta ostilità delle Regioni e degli enti locali nei confronti dell’operazione di modifica del Codice operata dal Governo. La Conferenza unificata Stato-Regioni in data 26 gennaio 2006 espresse parere negativo sullo schema di decreto legislativo predisposto dal Governo, chiedendone una totale revisione. Le regioni affermavano che le modifiche introdotte mascheravano l’intento dello Stato di riappropriarsi delle competenze legislative in materia di pianificazione paesaggistica, ravvisando allo stesso tempo un eccesso di delega delle disposizioni correttive ed integrative. Vedi M. Immordino- A. Cavallaro, art. 131, in M.A. Sandulli (a cura di), Codice dei beni culturali e del paesaggio. D. lgs. 22 gennaio2004 n.42 modificato con i DD. Lgs. 24 marzo2006 nn. 156 e 157, Milano, 2006, pp. 844 ss.

38Parere dell’Ufficio legislativo del Ministero dei Beni e le Attività culturali del 25 gennaio 2006, vedi in www.beniculturali.it.
Per un maggiore approfondimento della revisione dl codice del 2006 vedi S. Civitarese Matteucci, La revisione del Codice del paesaggio: molto rumore per (poco o) nulla?, Aedon, numero 2, 2006.

39Per un' analisi dettagliata dei contenuti del decreto vedi C. Marzuoli, Le modifiche al Codice dei beni culturali e del paesaggio dopo i decreti legislativi 62 e 63 del 2008/ Il paesaggio nel nuovo Codice dei beni culturali, Aedon, numero 3, 2008.

40Vedi S. Amorosino, Introduzione al diritto del paesaggio, 2010, pp. 10 ss. Tale distinzione sarà meglio analizzata nel paragrafo successivo. Mazzarolli ( a cura di), Pianificazioni territoriali e tutela dell'ambiente, Torino, 2000.

41Per un analisi dettagliata sull'istituzione della Commissione e sulle criticità che è tenuta ad affrontare vedi A. Serritiello, Verso la revisione del Codice dei beni culturali e del paesaggio. Profili critici e punti di forza del sistema di amministrazione del paesaggio, Aedon, numero 3, 2013.

42La Convenzione europea del paesaggio è stata firmata a Firenze il 20 ottobre 2000. Elaborata dal congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d'Europa è stata ratificata dal Parlamento italiano, in modo tardivo, con la legge 9 gennaio 2006, n. 1430. La Convenzione si articola in un preambolo e quattro capitoli. Il primo ne definisce gli obbiettivi e il campo di applicazione, il secondo elenca i provvedimenti da assumere a livello nazionale, il terzo delinea i fondamenti della cooperazione europea e le misure da assumere a livello internazionale; il quarto infine, tratta delle procedure per la ratifica della Convenzione della sua entrata in vigore, di eventuali denunce e successivi emendamenti. Vedi A.A. Herrero de la Fuente, La Convenzione europea sul paesaggio (20 ottobre 2000) in Riv. giur. amb. 2001, pp. 893 ss. Vedi anche M.Montini-E.Orlando, La tutela del paesaggio tra Convenzione europea e normativa italiana, in V. Piergigli - A.Maccari, Il Codice dei beni culturali tra teoria e prassi, Milano, 2006, 642 ss.

43Il significato principale della Convenzione di Firenze risiede nel riconoscimento dell’autonomia culturale, prima che giuridica, del paesaggio come valore meritevole di un suo proprio riconoscimento giuridico. La Convenzione si caratterizza per aver assegnato al paesaggio la qualità specifica di concetto giuridico autonomo. Vedi G.. Cartei. (a cura di), Convenzione europea sul paesaggio e governo del territorio, Bologna, 2007.

44L’articolo 5, lett. a), della Convenzione impegna le parti contraenti a «riconoscere giuridicamente il paesaggio in quanto componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni, espressione della diversità del loro comune patrimonio culturale e naturale e fondamento della loro identità».

45A. Sandulli affermò che, pur avendo due significati non pienamente coincidenti, in quanto “possono esservi bellezze naturali che non costituiscono un paesaggio e paesaggi non costituiti da bellezze naturali” il significato che l'Assemblea Costituente ha attribuito al termine paesaggio comprenderebbe tutti quei beni che il legislatore ha accorpato insieme dal punto di vista della tutela e che rientrerebbero nell'espressione bellezze naturali. A. M. Sandulli, La tutela del paesaggio nella Costituzione, in Riv. Giur. ed., 1967.

46Secondo Predieri il ragionamento di Sandulli non è accoglibile, in quanto tra il termine paesaggio e l'espressione bellezze naturali non vi sarebbe identità semantica.In Paesaggio, Enciclopedia del diritto, vol. XXXI, Milano, 1981”Paesaggio non significa solamente le bellezze naturali, ma la forma del territorio o dell'ambiente creata dalla comunità umana che vi si è insediata, con una continua interazione della natura e dell'uomo”. La tesi sarebbe da respingere anche considerando il fatto che il termine paesaggio viene utilizzato dalla Costituzione, mentre l'espressione bellezze naturali da una legge ordinaria che, applicando il criterio gerarchico, si colloca ad un livello inferiore rispetto alla prima. Le due espressioni hanno quindi una diversa carica di precettività tale da non poterle assimilare.

47Fu Galasso in un articolo del 1964 a porre l'accento, per la prima volta, sull'intervento dell'uomo quale fattore del divenire del paesaggio.

48G. Terragrossa, La tutela del paesaggio nella legge 8 agosto 1985 N.431, in Riv. Giur. Ed., 1986, pp.3 ss.

49R. Saija, Dal paesaggio all’ambiente: l’articolo 9, comma 2 Cost. attraverso la giurisprudenza della Corte Costituzionale, XXXVI Incontro di Studio Ce.S.E.T, 2007.

50Tale impostazione è emersa durante la Convenzione europea del paesaggio, scritta a Firenze il 20 ottobre 2000 e ratificata dall'Italia con legge 9 gennaio 2006, n.14. Le relazioni presentate al convegno di Firenze sono raccolte in G.F.Cartei (a cura di) Convenzione europea del paesaggio e governo del territorio, Bologna, 2007 ( con interventi – oltre che del curatore – di D. Sorace, R. Priore, R. Gambino, P. Carpentieri, G. Ferrara, S. Civitarese Matteucci, A. Bartolini, L. Piazza ed R. Martines).

51Tale distinzione è stata riconosciuta ed esplicitata con il secondo decreto correttivo sul paesaggio (d.lgs. n. 63 del 2008), anche se già contenuta nel codice Urbani del 2004 e, ancor più, nel testo uscito dalla prima novella, di cui al d.lgs. n. 157 del 2006 e confermata nei successivi interventi della Corte Costituzionale. Il riferimento è soprattutto a Corte cost. 7 novembre 2007, n. 367. Con tre distinti ricorsi le regioni Toscana, Calabria e Piemonte promossero questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157. In particolare tutte le regioni ricorrenti lamentarono, la violazione dell'art. 76 della Costituzione per eccesso di delega, evocando come norma interposta l'art. 10 della legge 6 luglio 2002,n. 137. Il comma 4 di quest'ultima prevedeva la possibilità per il Governo di adottare, in materia di beni culturali ed ambientali "disposizioni correttive ed integrative”. Le regioni contestarono come la delega autorizzasse esclusivamente l'introduzione di "limitate disposizioni correttive e/o integrative"e non "rilevanti innovazioni" come invece a loro avviso apportate dal decreto, “incidendo in modo pregiudizievole sulle potestà regionali in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali”. In tutti i casi la Corte dichiarò non ammissibili le questioni sollevate

52G. F. Cartei, Convenzione europea del paesaggio e governo del territorio, 2007.

53Nella relazione al disegno di legge Croce si legge “ E se dalla civiltà moderna si sentì il bisogno di difendere, per il bene di tutti il quadro, la musica, il libro, non si comprende perchè si sia tardato tanto ad impedire che siano distrutte o manomesse le bellezze della natura, che danno all'uomo entusiasmi spirituali così puri e sono in realtà ispiratrici di opere eccelse” citazione tratta da M. Serio, La riforma Bottai delle antichità e belle arti: leggi di tutela ed organizzazione, in L. Barroero, A. Conti, A.M. Racheli, M. Serio, Via dei fori imperiali. La zona archeologica di Roma:urbanistica, beni artistici e politica culturale, introduzione di G.. Gullini, Marsilio, Venezia 1983, pp. 225-262.

54Legge nata come una reazione al “condono” edilizio Nicolazzi della legge n.47 del 1985.






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