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Articolo di Dottrina



IL "NUOVO" ART. 17 BIS: SILENZIO ASSENSO TRA AMMINISTRAZIONI



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Cristiana Apostolo

La l. 7 agosto 2015, n. 124, meglio nota come Legge Madia, è un complesso intervento legislativo con il quale sono state attribuite al Governo deleghe in materia di riorganizzazione della P.A..Finalità della legge è quella di seguitare nel percorso di riorganizzazione dell’amministrazione statale e della dirigenza pubblica, di digitalizzazione della p.a., nonché di semplificazione amministrativa e normativa. Le principali deleghe legislative riguardano i servizi pubblici locali, le società partecipate, la dirigenza pubblica, il codice dell’amministrazione digitale, la conferenza di servizi e la S.C.I.A. Nella legge medesima sono tuttavia contenute norme immediatamente efficaci e di notevole rilievo applicativo tra le quali talune modifiche alla legge sul procedimento amministrativo (l.7 agosto 1990, n. 241), con specifico riferimento al silenzio tra amministrazioni eall’autotutela amministrativa.

1. L’art. 17 bis: il nuovo silenzio assenso tra amministrazioni e tra amministrazioni egestori di servizi pubblici.

Il nuovo art. 17 bis introdotto dalla l. 124 del 2015 contiene una disciplina del silenzio assenso applicabile per la formazione e l’acquisizione di atti endoprocedimentali tra le amministrazioni pubbliche. Prima di questo intervento normativo il perimetro applicativo del silenzio assenso coincideva esclusivamente i procedimenti preordinati al rilascio dei provvedimenti a istanza di parte, con riferimento ai quali si attribuiva all’inerzia della p.a. effetti equipollenti a quelli di un provvedimento di assenso. Quanto a collocazione all’interno della legge generale il silenzio assenso tradizionale ed il nuovo silenzio c.d. endoprocedimentale sono significativamente entrambi disciplinati all’interno del capo IV dedicato alla semplificazione dell’azione amministrativa, unitamente agli istituti della conferenza di servizi, degli accordi e della s.c.i.a..

Finalità della disciplina del silenzio significativo complessivamente considerata è di evitare la stasi amministrativa, obiettivo al quale efficacemente perviene attribuendo alla medesima stasi un effetto di carattere provvedimentale, mediante l’equiparazione fra l’inerzia ed il provvedimento di segno positivo. Il nuovo silenzio assenso c.d. endoprocedimentale si inscrive anch’esso tra gli istituti preordinati a dare risposta all’esigenza, sempre più avvertita, di semplificazione amministrativa e di riconoscimento del valore tempo nell’ambito dell’agire amministrativo.

L’istituto nasce dotato di una rilevante portata applicativa: in primo luogo l’inerzia endoprocedimentale acquista natura di comportamento significativo anche nei rapporti tra pubbliche amministrazioni; sotto diverso profilo il silenzio non si limita più a sostituire il provvedimento finale nei procedimenti a istanza di parte, ma è destinato a divenire la regola anche con riguardo a procedimenti avviati d’ufficio.

Quanto al contenuto, l’art. 17 bis prevede che, in tutti i casi in cui è richiesta l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi, tali atti si intendono acquisiti ove le amministrazioni che debbono renderli non provvedano nel termine di trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento.

È utile muovere all’analisi della nuova norma partendo dai principi acquisiti in materia di silenzio e in particolare del silenzio procedimentale.

È noto che il silenzio è qualificabile come un contegno della pubblica amministrazione a fronte di un’attività dovuta e che lo stesso è diversamente configurabile come silenzio inadempimento (o rifiuto), laddove non ne sia stabilita una conseguenza tipizzata dall’ordinamento,ovvero come silenzio significativo, allorché la legge espressamente colleghi un contenuto al comportamento dell’amministrazione. Quest’ultimo, a sua volta, sarà distinguibile in assenso od in diniego a seconda della natura della conseguenza stabilita dalla legge.

Dette due ultime ipotesi sono di regola qualificabili come silenzio provvedimentale in quanto l’ordinamento stabilisce un’equiparazione del comportamento inerte all’adozione di un provvedimento espresso. Da questo va tenuto distinto il silenzio procedimentale il quale invece si forma all’interno di procedimenti complessi che vedono coinvolte più amministrazioni: allorché si preveda l’intervento necessario di tali soggetti, un loro comportamento inerte preclude - fermo quanto si vedrà in seguito – lo svolgimento del segmento procedimentale successivo determinando così un arresto dell’iter di formazione del provvedimento finale.

In linea generale la condotta omissiva realizzatasi all’interno dell’iter procedimentale determina una interruzione del procedimento. Tale condizione può produrre due diverse tipologie di conseguenze: in linea generale la possibilità per il privato che si assuma leso dall’inerzia procedimentale di agire avverso il silenzio e, in alcuni casi espressamente disciplinati dall’ordinamento, la possibilità per l’amministrazione di prescindere dall’acquisizione dell’atto endoprocedimentale.

2. Caratteri generali del silenzio assenso

È stato osservato come attraverso il meccanismo del silenzio assenso si attribuisca a una condotta inerte dell’amministrazione un contenuto di segno positivo. Ai sensi dell’art. 20 della l. 241/90, nella sua attuale formulazione, al di fuori delle ipotesi regolate dall’art. 19 della l. 241/90 (in materia di S.C.I.A.) il silenzio dell’amministrazione competente, superato il termine di trenta giorni, equivale a provvedimento di accoglimento della domanda. Ne deriva che il campo di azione della disciplina coincide con i procedimenti a istanza di parte. Nell’attuale impianto della l. 241/90 il silenzio assenso costituisce istituto di carattere generale, applicabile a tutte le ipotesi per le quali non sia previsto espressamente un diverso regime. A norma del medesimo art. 20 il silenzio assenso non trova applicazione in alcune categorie di materie sensibili e, in ogni caso, se l’amministrazione, prima della scadenza del termine, indice una conferenza di servizi. È noto che in linea generale l’amministrazione si trova in una posizione di dovere di provvedere la quale trova corrispondenza nella posizione del privato di interesse legittimo all’adozione del provvedimento.

La violazione del dovere di provvedere della p.a., in linea generale, abilita il privato all’esercizio dell’azione avverso il silenzio. Diversa la situazione nel caso in cui la legge preveda l’equipollenza fra il silenzio e l’assenso.

In questo caso infatti la posizione dell’amministrazione rispetto all’adozione del provvedimento è qualificabile in termini di onere: essa è infatti tenuta all’adozione dell’atto unicamente al fine di conservare la possibilità di adottare un provvedimento di segno negativo.

In caso di inerzia si viene a consolidare l’assetto di interessi richiesto dal privato come già astrattamente configurato dalla legge e l’amministrazione consuma il potere di adottare un provvedimento in forma espressa.

Come per ogni altro provvedimento amministrativo, l’amministrazione conserva tuttavia un generale potere di autotutela attraverso l’annullamento ex art. 21 nonies ovvero la revoca ex art. 21 quinquies del provvedimento formatosi con silenzio.

Laddove, nonostante la consumazione del potere, l’amministrazione adotti comunque il provvedimento di diniego dell’istanza questo dovrà considerarsi - secondo l’orientamento dominante - annullabile, avuto conto che le novità legislative 161 l’amministrazione ha perduto, sì, il potere di pronunciarsi successivamente ma non quello di regolare comunque la vicenda.

Da ultimo alcune considerazioni di carattere processuale.

Quanto alla possibilità per colui che se ne assuma leso di impugnare il provvedimento formatosi con silenzio vige il regime ordinario di impugnazione, di talché è possibile censurarne l’illegittimità attraverso ricorso ordinario nel termine di sessanta giorni dalla conoscenza della formazione del provvedimento tacito.

Diversa questione è quella che riguarda la possibilità di agire innanzi al giudice amministrativo per contestare preventivamente la possibilità che si formi il silenzio assenso da parte del controinteressato.

Sul punto è andato consolidandosi l’indirizzo amministrativo di azioni atipiche, ivi compresa quella di accertamento autonomo (cfr. Cons. St., sez. VI, 9 febbraio 2009, n. 717).

Si riconosce pertanto al terzo che si assuma leso dalla formazione del silenzio la facoltà di non attendere l’operatività del provvedimento tacito ed agire tempestivamente per veder accertata, mediante una pronuncia dichiarativa, l’impossibilità di formazione del silenzio assenso.

Poste tali premesse generali in merito all’operatività del silenzio assenso, è utile procedere a un’analisi del nuovo art. 17 bis partendo dai suoi ‘concetti chiave’.

La prima differenza con il silenzio assenso tradizionale attiene all’individuazione degli atti sostituiti dal silenzio: l’art. 20 riguarda infatti gli atti finali dei procedimenti a istanza di parte, laddove, invece, l’art. 17 bis individua, quale campo di azione, gli atti di assenso che svolgano i propri effetti all’interno del procedimento amministrativo.

3. Gli atti sostituiti dal silenzio: assensi, concerti, nulla osta comunque denominati.

L’intenzione del legislatore, dalla lettura della norma, sembra quella di inserire un meccanismo di sostituzione generalizzata rispetto a tutti quegli atti che indipendentemente dal nomen appaiono riconducibili alla categoria degli atti di assenso.

Fra questi possono annoverarsi, senz’altro, quegli atti di mero assenso il cui contenuto cioè può essere esclusivamente di segno positivo o di segno negativo, senza che sia necessario,da parte dell’amministrazione chiamata a renderli,lo svolgimento attività di carattere valutativo o di accertamento.

Meno agevole è stabilire la riconducibilità o meno al silenzio endoprocedimentale di quegli atti che presuppongano necessariamente un apprezzamento di carattere specialistico da parte dell’amministrazione.

Rispetto a questi ultimi potrebbe infatti dubitarsi della qualificabilità come atti di assenso.

In questi casi, la necessità di un’attività di carattere valutativo potrebbe assumere rilievo prioritario rispetto alle esigenze di semplificazione ed accelerazione e varrebbe così ad escludere la sostituibilità dell’atto con il silenzio significativo.

Sul punto può essere utile porre a confronto il nuovo art. 17 bis con gli artt. 16 e 17 della l. 241/90, i quali disciplinano, rispettivamente, l’acquisizione da parte delle amministrazioni procedenti di pareri e l’ottenimento di valutazioni tecniche da parte di altre amministrazioni.

Com’è stato osservato gli artt. 16 e 17 della l. 241/90 contengono ipotesi di silenzio procedimentale.

Segnatamente l’art. 16, con specifico riguardo ai pareri obbligatori, attribuisce all’amministrazione

procedente la facoltà (c.d. silenzio facoltativo) di prescindere dal parere laddove l’amministrazione tenuta a renderlo non vi abbia provveduto entro il termine di venti giorni dal ricevimento della richiesta. Diversamente, in relazione ai pareri facoltativi, si prevede che in caso di inerzia l’amministrazione proceda in ogni caso in assenza del parere.

La norma trova applicazione nei confronti dei pareri obbligatori come nei confronti di quelli facoltativi, con la sola differenza relativa al termine decorso il quale è possibile attribuire rilevanza al silenzio.

Si tende invece ad escludere che l’art. 16 trovi applicazione nei confronti dei pareri vincolanti avuto conto che l’attribuzione del parere vincolante ad un’amministrazione vale a riconoscere a quest’ultima un potere sostanziale di scelta e di presidio di un interesse pubblico, cui consegue l’esclusione della possibilità, per l’amministrazione procedente, di prescindere dall’acquisizione del parere.

Per quanto attiene alle valutazioni tecniche, l’art. 17 prevede un’ipotesi di c.d. silenzio devolutivo: in caso di inerzia dell’amministrazione tenuta a rendere la valutazione, l’amministrazione procedente dovrà procurarsela altrove, senza la possibilità di prescindere dalla sua acquisizione caratteri di specialità sia in ordine all’oggetto che in merito alla disciplina di cui all’art. 17 bis.

Coordinando dunque le disposizioni e fatti ovviamente salvi eventuali interventi di chiarimento da parte del legislatore, può desumersi che dal perimetro di applicazione del nuovo silenzio-assenso endoprocedimentale di cui al nuovo art. 17bis debbano rimanere esclusi i pareri e le valutazioni di carattere tecnico.

Ben più complesso il rapporto tra il nuovo silenzio-assenso e la disciplina in materia di conferenza di servizi obbligatoria, di cui all’art. 14, l. 7 agosto 1990, n. 241.

Invero, tale disposizione sancisce che “la conferenza di servizi è sempre indetta quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta comunque denominati di altre amministrazioni e non li ottenga, entro trenta giorni dalla ricezione, da relativa richiesta”.

Orbene, il perimetro applicativo della conferenza di servizi obbligatoria appare del tutto coincidente con quello del silenzio assenso endoprocedimentale, come delineato dal primo comma dell’art. 17-bis.

Dunque non è chiaro, almeno per ora, stante la sostanziale identità del perimetro applicativo delle due disposizioni, in base a quale criterio operi ciascuno dei due meccanismi e non l’altro, trattandosi peraltro di due modalità sostanzialmente opposte.

È verosimile che la questione si comporrà all’esito dell’adozione del decreto attuativo di cui all’art. 2 della l. 6 agosto 2015, n. 124 il quale espressamente detta, fra i criteri direttivi, la ridefinizione e riduzione dei casi di convocazione obbligatoria della conferenza di servizi nonché la riduzione dei termini di svolgimento della stessa in un evidente ottica complessiva di ridimensionamento della portata dell’istituto.

4. L’ambito di applicazione: atti finalizzati all’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni

È stato osservato che il nuovo silenzio previsto dall’art. 17bis è destinato a trovare applicazione nei rapporti tra le amministrazioni ed in particolare tra l’amministrazione chiamata ad adottare il provvedimento finale e le altre che debbono prendere parte al procedimento.

Quanto alla natura dei provvedimenti finali l’art. 17 bis fa espresso riferimento ai provvedimenti di natura amministrativa e a quelli normativi. Ne deriva l’estensione della disciplina anche nei confronti dei procedimenti preordinati all’adozione di atti di natura regolamentare, in un’ottica generale di semplificazione e velocizzazione dei processi che involgono, a qualunque titolo, l’agire pubblicistico.

5. Lo schema di provvedimento.

Secondo la norma di nuovo conio, la decorrenza del termine per la formazione del silenzio assenso endoprocedimentale presuppone l’invio da parte dell’amministrazione procedente di uno schema di provvedimento. Si tratta di una locuzione diffusa nella prassi amministrativa la quale tuttavia non conosce una definizione normativa.

Lo schema di provvedimento è noto alle amministrazioni come un prospetto nel quale viene riportato in maniera sintetica il contenuto dell’atto finale; ove l’amministrazione richiesta condivida il contenuto dello schema si limita ad assentirvi.

A ben vedere, il concetto di schema di provvedimento appare strettamente funzionale alla delimitazione del concetto di atto di assenso e dunque del perimetro complessivo di applicazione del silenzio assenso endoprocedimentale.

È stato osservato infatti che può formarsi il silenzio solamente con riguardo agli atti di assenso, intendendosi come tali quelli attraverso cui l’amministrazione richiesta può solo aderire od opporsi, senza margini ulteriori di apprezzamento, alla prospettazione dell’amministrazione procedente come elaborata nello schema di provvedimento. In senso speculare, può formarsi silenzio endoprocedimentale solo laddove la richiesta di assenso sia stata strutturata attraverso uno schema incorporante il provvedimento adottando.

Da ultimo, con riguardo allo schema di provvedimento e alla sua imprescindibilità ai fini della formazione del silenzio, può operarsi un raffronto con la disciplina del silenzio assenso ‘ordinario’.

Quest’ultima, com’è noto,presuppone che la domanda di cui trattasi sia corredata di tutta la documentazione prevista dalla normativa di settore, dovendo l’istante dimostrare il possesso di tutte le condizioni di carattere oggettivo e dei requisiti soggettivi richiesti ai fini del conseguimento del provvedimento autorizzatorio. Attraverso tale meccanismo, nel silenzio assenso ordinario, si assicura che la formazione tacita del provvedimento avvenga comunque in conformità con l’interesse pubblico alla cui cura è preposta l’amministrazione.

Ebbene, in senso analogo può affermarsi che, nella struttura delineata dall’art. 17 bis, la predisposizione dello schema di provvedimento e la sua conoscenza da parte dell’amministrazione partecipante valgono a tutelare la conformità del provvedimento finale rispetto agli interessi che ciascuna amministrazione partecipante è chiamata a tutelare.

6. L’intervento eventuale del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Il secondo comma dell’art. 17 bis stabilisce che in caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali coinvolte sia il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, a decidere sulle modifiche da apportare allo schema di provvedimento. In sostanza, laddove vi sia il dissenso espresso dell’amministrazione coinvolta si individua il vertice del potere esecutivo come soggetto incaricato di dirimere il contrasto.

Anche questa previsione ha una evidente finalità semplificatoria e acceleratoria, sebbene possa, in chiave critica, rilevarsi una distanza di rilievo fra l’amministrazione procedente ed il soggetto apicale chiamato a subentrare. Il meccanismo ricalca quello previsto in materia di dissenso nella conferenza di servizi nonostante la succitata problematica in materia di sovrapposizione degli ambiti applicativi delle due discipline.

7. Il silenzio assenso nelle materie sensibili

A norma del terzo comma dell’art. 17 bis, il nuovo istituto è destinato a trovare applicazione anche nei confronti di amministrazioni preposte alla tutela di ambiente, paesaggio, territorio e salute, previo decorso di un termine lungo pari a novanta giorni.

La specificazione suggerisce un confronto con il quarto comma del successivo art. 20 della l. 241/90, il quale, per contro, espressamente esclude dall’ambito di applicazione del silenzio tradizionale “gli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità”.

La differente disciplina può agevolmente spiegarsi alla luce del diverso livello di apprezzamento che è richiesto all’amministrazione laddove la sua azione consegua all’iniziativa privata e, per contro, alla portata pubblicistica dell’interesse che anima l’azione intrapresa dall’amministrazione procedente.

Rimane da definire la sorte degli atti endoprocedimentali in materia di difesa nazionale, pubblica sicurezza, immigrazione, asilo e cittadinanza, pubblica incolumità, materie rispetto alle quali manca tanto un’espressa esclusione dall’ambito di applicazione del meccanismo (come invece avviene nell’art. 20), quanto un’espressa inclusione al pari delle materie elencate nel terzo comma.

Nell’assenza di una disciplina puntuale e di coordinate giurisprudenziali sembra preferibile l’opzione interpretativa escludente, anche sulla base del principio interpretativo ubi lex voluit.

Da ultimo il quarto comma esclude l’applicabilità del nuovo istituto nelle ipotesi in cui il diritto comunitario richieda l’adozione di un provvedimento ‘formale’. In chiave critica, può rilevarsi che detta ultima disposizione sia di scarso rilievo pratico, in considerazione della specialità e dunque della portata in ogni caso derogatoria delle norme sovranazionali che impongano un provvedimento espresso.

8. I rapporti con la nuova configurazione dell’autotutela.

La portata innovativa dell’istituto può apprezzarsi anche attraverso la lettura congiunta dell’art. 21 nonies, il quale, all’esito delle modifiche subite per effetto della stessa l. 7 agosto 2015, n. 124, circoscrive oggi l’annullamento in autotutela degli atti attributivi di vantaggi economici nella cornice temporale di diciotto mesi e contestualmente conferma, anche in tale rinnovato contesto, le responsabilità derivanti dall’adozione e dal mancato annullamento di provvedimenti illegittimi anche assunti in forma tacita.

Sebbene si sia osservato come il nuovo silenzio assenso sia destinato a trovare applicazione nei rapporti tra le amministrazioni, non può escludersene una rilevanza residuale nei confronti dei privati.

In questo senso, l’equiparazione dell’inerzia endoprocedimentale a un comportamento significativo, unitamente alla previsione di un termine per la rimozione degli effetti di provvedimenti illegittimi, producono un complessivo potenziamento delle responsabilità, conseguentemente si inscrivono nel solco degli interventi orientati ad offrire una maggior tutela delle posizioni e degli interessi pubblici e privati coinvolti dall’azione amministrativa.

9. Profili critici.

Come per il silenzio ordinario, il silenzio assenso tra amministrazioni pone taluni interrogativi di carattere sistematico.

Il più rilevante attiene alla possibilità per l’amministrazione partecipante di negare il proprio assenso in un momento successivo alla scadenza del termine di formazione del silenzio.

In questo genere di eventualità occorre stabilire se il decorso del termine abbia sul potere dell’amministrazione chiamata ad intervenire un effetto consumativo, ovvero se questa possa validamente pronunciarsi anche in un momento successivo.

Muovendo dalla ricostruzione maggiormente seguita con riguardo al silenzio ordinario, dovrebbe concludersi che, una volta spirato il termine per la formazione del silenzio assenso, la P.A. perda il potere di provvedere in via espressa.

Ne deriva che il provvedimento emesso tardivamente ed espressivo del dissenso dovrebbe considerarsi illegittimo e l’amministrazione procedente non avrebbe l’obbligo di uniformarvisi.

Secondo l’orientamento maggioritario, tuttavia, permarrebbe in capo all’amministrazione il potere di agire sull’atto tacitamente formatosi attraverso l’esercizio del potere di autotutela, tanto nella forma dell’annullamento quanto in quella della revoca. Di talché l’amministrazione chiamata a rendere il parere potrebbe validamente procedere in autotutela rimuovendo il silenzio assenso precedentemente formatosi.

In questa ipotesi l’amministrazione che abbia adottato il provvedimento finale si troverebbe a dover scegliere se procedere o meno anch’essa alla rimozione in autotutela dell’atto finale, secondo i noti principi in materia di autotutela che si approfondiranno nel prosieguo.

Occorre infine osservare il nuovo silenzio anche sotto il profilo impugnatorio.

Quanto alla possibilità di ricorrere avverso il silenzio assenso tra amministrazioni dovrebbe trattarsi tale possibilità analogamente a quanto avviene per l’impugnazione degli atti endoprocedimentali e conseguentemente, dovrebbe scrutinarsi principalmente la sussistenza di un valido interesse a ricorrere, sotto forma di diretta efficacia lesiva dell’assenso tacitamente formatosi.

Fra le modifiche di maggiore rilievo apportate dalla l. 124 del 2015 alla l. 241 del 1990 vi è altresì la ridefinizione dell’istituto dell’autotutela amministrativa, con specifico riferimento al potere di annullamento.

Com’è noto,al fine dell’annullabilità in autotutela di un provvedimento amministrativo l’art. 21 nonies della l. 241/90 richiede la contestuale esistenza dei due presupposti consistenti nella illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 21 octies (dunque in relazione ai noti profili di violazione di legge, eccesso di potere ed incompetenza) e della sussistenza di ragioni di interesse pubblico connesse alla rimozione del provvedimento.

A fondamento della conformazione normativa del potere di autotutela vi è una considerazione di sistema: l’atto, ancorché illegittimo può essere idoneo a svolgere la sua funzione e conforme all’interesse pubblico.

L’interesse all’annullamento, dunque, non coincide con il mero ripristino della legalità, ma deve trovare origine in esigenze di carattere sostanziale connesse al raggiungimento delle finalità pubblicistiche.

Nel senso esposto, la necessità di una ponderazione dell’interesse pubblico a base della rimozione del provvedimento trova conferma nell’attribuzione all’amministrazione non già di un obbligo giuridico bensì di un potere.

In questo contesto, deve anche aversi conto del mantenimento, all’interno della norma, dell’espressa previsione delle responsabilità derivanti dal mancato annullamento del provvedimento illegittimo.

Ne deriva che, l’esercizio dell’autotutela, sebbene rimesso all’apprezzamento discrezionale dell’amministrazione non preclude l’accertamento della sua eventuale doverosità nel caso concreto, cui può conseguire la formazione, in capo al soggetto che vi era tenuto, delle relative responsabilità sul piano civile, penale e amministrativo.

È stato osservato che l’annullamento d’ufficio, alterando un assetto consolidato, deve costituire l’extrema ratio e la sua adozione deve essere giustificata da ragioni di interesse pubblico esplicitate attraverso un corredo motivazionale completo.






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