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Articolo di Dottrina



GIURISDIZIONE IN MATERIA DI AUSILI PUBBLICI.



Sulla inammissibilità della q.l.c. dell’art. 133, comma 1, lett. b) c.p.a. nella parte in cui non ricomprende, tra le controversie di giurisdizione esclusiva ivi previste, quelle relative all’attribuzione ed al ritiro di benefici economici dalla mano

Alessandro Auletta

I- Giurisdizione in materia di ausili pubblici.

Corte Cost., 2 febbraio 2016, n. 19/o.

Giurisdizione e competenza – Riparto di giurisdizione in materia di sovvenzioni – Q.l.c. dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. nella parte in cui non ricomprende, tra le controversie di giurisdizione esclusiva ivi previste, quelle relative all’attribuzione ed al ritiro di benefici economici dalla mano pubblica - È inammissibile – Ragioni.

1. È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 133, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 76 e 111 della Costituzione.

2. La riserva legislativa in ordine alla delimitazione della giurisdizione esclusiva determina l’inammissibilità del petitum, essendo rimessa alla discrezionalità del legislatore l’estensione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nell’ambito di un ventaglio di possibili soluzioni, nessuna delle quali costituzionalmente imposta.

> Orientamenti giurisprudenziali

Conforme Corte Cost., 19 ottobre 2009, n. 259 (sulla seconda massima)


Difforme Non si rinvengono precedenti in senso contrario

Estratto delle motivazioni.

[...Omissis...]

che il petitum del rimettente è dichiaratamente volto ad ottenere una pronuncia additiva, che estenda le ipotesi di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 104 del 2010, sino a ricomprendervi la cognizione delle controversie relative alla concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e ausili finanziari;

che, tuttavia, l’addizione invocata dal rimettente non tiene conto della previsione di cui all’art. 103 Cost., laddove stabilisce che sia la legge ad indicare le «particolari materie» nelle quali è attribuita agli organi di giustizia amministrativa la giurisdizione per la tutela, nei confronti della pubblica amministrazione, degli interessi legittimi e dei diritti soggettivi;

che, al riguardo, questa Corte ha già ritenuto inammissibile una pronuncia additiva, come quella invocata nel caso in esame, affermando che «Se [...] l’introduzione di un nuovo caso di giurisdizione esclusiva può essere effettuata solo da una legge − come prescrive l’art. 103, primo comma, Cost., e nel rispetto dei principi e dei limiti fissati dalla sentenza n. 204 del 2004 di questa Corte − risulta inammissibile il petitum posto dal giudice rimettente, che si risolve nella sostanza [...] nella richiesta a questa Corte di introdurre essa stessa, con una sentenza additiva, tale nuovo caso, che può invece essere frutto di una scelta legislativa non costituzionalmente obbligata» (sentenza n. 259 del 2009);

che, anche nel caso in esame, la riserva legislativa in ordine alla delimitazione della giurisdizione esclusiva determina l’inammissibilità del petitum, essendo rimessa alla discrezionalità del legislatore l’estensione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nell’ambito di un ventaglio di possibili soluzioni, nessuna delle quali costituzionalmente imposta;

che, sotto un diverso profilo, la motivazione dell’ordinanza di rimessione non spiega le ragioni per le quali il denunciato vulnus di costituzionalità possa, e debba, essere eliminato mediante l’attrazione nella giurisdizione del giudice amministrativo delle controversie relative a diritti in materia di concessioni di contributi e sovvenzioni; il petitum del rimettente non è, quindi, supportato da elementi che consentano di ritenere che quella invocata sia l’unica scelta costituzionalmente compatibile e necessitata;

che anche tale carenza nell’impianto motivazionale dell’ordinanza di rimessione si riflette in ulteriore motivo di inammissibilità della questione, derivante dall’inesistenza di una soluzione costituzionalmente obbligata.

[...Omissis...]

Commento.

La Corte Costituzionale interviene sull’annosa questione del riparto di giurisdizione in materia di sovvenzioni e finanziamenti pubblici.

La pronuncia di inammissibilità adottata dal Giudice delle leggi sarà meglio compresa all’esito dell’esame della vicenda controversa svoltasi innanzi al Giudice a quo (v. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 9 dicembre 2014, iscritta al n. 99 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell’anno 2015).

L’impresa Alfa, già beneficiaria di un contributo in conto capitale elargito dalla mano pubblica, se l’era visto revocare per una serie di motivi, che è necessario ricordare specificamente: 1) venir meno del rapporto di fiducia con l’amministrazione; 2) acquisto di beni non di nuova fabbricazione; 3) utilizzo di fatture gonfiate; 4) parte dei beni “agevolati” sono stati distolti prima della scadenza del periodo quinquennale di utilizzo; 5) acquisto di un immobile non ammissibile ad agevolazioni (l’inammissibilità è determinata dalla circostanza che l’impresa acquirente e la venditrice appartengono a due soci e questo determina “una situazione di totale controllo diretto delle due società considerate” da parte di una società di fatto fra i due soci indicati); 6) la dichiarazione sostitutiva di atto notorio resa dal legale rappresentante (ai fini della concessione dell’agevolazione) è mendace.

Ebbene, a fronte della varietà delle ragioni giustificatrici addotte a sostegno del provvedimento di “revoca”, il Tar Puglia ha ritenuto che una parte della controversia [e segnatamente la parte del provvedimento di revoca fondata su valutazioni discrezionali, vale a dire i richiamati punti 1) e 6)] rientrasse nella propria giurisdizione, mentre la restante parte della domanda [e segnatamente quella volta ad ottenere l’annullamento del provvedimento di revoca nella parte in cui la stessa si fondava su un “inadempimento” del beneficiato, vale a dire in relazione ai richiamati punti da 2) a 5)] ne rimanesse esclusa e ciò in considerazione dell’orientamento costantemente seguito dalla giurisprudenza di legittimità e da quella amministrativa (tra le tante: Cass. 9 gennaio 2007, n. 117; Cons. St., Ad. Plen., 29 luglio 2013, n. 17; Id., 29 gennaio 2014, n. 6).

Orientamento alla cui stregua il riparto di giurisdizione nella materia di cui si tratta si atteggia nei seguenti termini:

A) nella fase anteriore alla concessione del beneficio:

i) se questo è riconosciuto direttamente dalla legge ovvero deve essere attribuito sulla base di una valutazione rigidamente vincolata sulla sussistenza dei presupposti di legge, vi è un diritto soggettivo di cui conosce il g.o.;

ii) mentre se il procedimento propedeutico all’esitazione dell’istanza di ammissione alla provvidenza presenta margini di discrezionalità, anche soltanto tecnica, vi è un interesse legittimo di cui conosce il g.a.;

B) nella fase successiva all’attribuzione del beneficio, e segnatamente allorché si tratti di ritirare il provvedimento favorevole, occorre ulteriormente distinguere:

i) tra il caso in cui la revoca sia dettata da ragioni di interesse pubblico (ad es. per sopravvenuta insufficienza delle risorse destinate all’elargizione della sovvenzione);

ii) ovvero (ma in questo caso si tratterebbe di una revoca soltanto in senso improprio, dovendosi piuttosto parlare di decadenza) trovi la sua giustificazione in un preteso inadempimento dell’impresa sovvenzionata in relazione all’obbligazione di scopo che normalmente questa assume quando incamera un beneficio economico proveniente dalla mano pubblica (es. non abbia acquistato i macchinari per la cui sostituzione era stato concesso l’aiuto).

Orbene, escluso altresì che il G.A. potesse conoscere delle questioni di cui ai punti da 2) a 5) in via incidentale ai sensi dell’art. 8 c.p.a., il Collegio remittente ha ritenuto rilevante la questione di costituzionalità dell’art. 133, comma 1, lett. b) c.p.a., nella parte in cui tale norma non ricomprende nell’ambito della giurisdizione esclusiva ivi prevista le controversie relative a “concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati”.

Come si può notare l’espressione richiamata è corrispondente a quella utilizzata nell’art. 12, l. n. 241 del 1990.

Tant’è vero che, prima di giungere alla conclusione della rilevanza della questione nel giudizio in questione, il Giudice remittente si spinge a ritenere (proprio per dare sostanza alla deducenda questione di costituzionalità) che la norma sulla giurisdizione in materia di concessioni “di beni pubblici” vada letta estensivamente tenuto conto di quanto disposto dal citato art. 12 (che avrebbe espressamente qualificato come “concessione” il provvedimento attributivo), mentre (ad avviso del remittente, che su questo punto si pone in aperto contrasto con quanto ritenuto dalla giurisprudenza prevalente) non può dubitarsi del fatto che “se la concessione riguarda un bene (il denaro al pari di un bene demaniale o del patrimonio indisponibile), la revoca o la decadenza (che nella concessione di beni del demanio o del patrimonio indisponibile non riguardano con evidenza corrispettivi) nella concessione di sovvenzioni ed agevolazioni finanziarie riguardano anch’esse il bene attribuito e non il corrispettivo del godimento dello stesso”.

Si tratta di una precisazione utile (nell’ottica di dare sostanza al giudizio di rilevanza della questione di legittimità costituzionale) e, a parere di chi scrive, assai brillante e condivisibile.

Sappiamo, infatti, che la Corte di Cassazione, già in passato (Cass. S.U. 25 ottobre 2004, n. 20645), aveva escluso la possibilità di far rientrare la materia degli ausili pubblici (concessione e revoca) nell’ambito della giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 5, l. Tar e ciò in considerazione di due concomitanti ragioni: 1) il “denaro” non è un bene suscettibile di essere restituito a seguito della sua utilizzazione, come un bene demaniale (si pensi al lido del mare dato in concessione ad un imprenditore che conduca un’attività di stabilimento balneare); 2) la controversia riguardante la restituzione del sussidio a seguito della revoca/decadenza pronunciata nei riguardi del beneficiario attiene ai “canoni, corrispettivi ed altre indennità” e quindi si pone, pur volendo prescindere dal rilievo sub 1) [esclusione del denaro dalla nozione di “bene pubblico”], al di fuori della giurisdizione in materia di concessione di beni pubblici.

Argomenti in buona sostanza similari sono stati spesi, più di recente, sia dalla Corte di Cassazione (Cass. S.U., 19 maggio 2008, n. 12641) sia dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 29 gennaio 2014, n. 6), che, respingendo la soluzione ventilata dalla Sezione remittente (secondo la quale pure poteva affermarsi la sussistenza della giurisdizione esclusiva del G.A. in materia, venendo in rilievo “concessioni” di bene pubblico), si è sostanzialmente allineata al prevalente orientamento in materia, orientamento da cui risulta una “giurisdizione segmentata”, a seconda del “momento” della vicenda che si prenda in considerazione e della “causale” assunta a fondamento delle determinazioni di ritiro del contributo da parte della p.a..

Il ragionamento del Giudice a quo sterilizza la duplice argomentazione svolta dalla Corte di Cassazione (e da ultimo ripresa dall’Adunanza Plenaria): certo, si potrebbe obiettare che una dottrina tradizionale ed autorevole si è peritata di dimostrare, con dovizia di argomenti sistematici, che la sovvenzione è un tipo provvedimentale distinto dalla concessione (Pericu, Le sovvenzioni come strumento dell’azione amministrativa, I, Milano, 1967, spec. 192 e ss.); e, ancora, si potrebbe obiettare che il Giudice remittente non tiene affatto in considerazione la possibilità di sperimentare una innovativa qualificazione della fattispecie così come proposto in dottrina proprio per giungere all’affermazione di una “giurisdizione unificata” in subiecta materia (Auletta, Gli ausili pubblici tra autorità e consenso, Napoli, 2012, dove si propone la qualificazione delle variegate figure di ausilio pubblico alle imprese alla stregua dell’art. 11, l. n. 241 del 1990); epperò le argomentazioni svolte dal Collegio hanno il pregio di fondare la equiparazione tra concessioni propriamente dette e provvedimenti attributivi di vantaggi economici su una precisa base normativa (l’art. 12 della legge sul procedimento).

Pienamente condivisibile, invece, è il rilievo che altro è la controversia riguardante la restituzione del denaro di cui il sovvenzionato “revocato” o “decaduto” ha illegittimamente beneficiato altro quella riguardante “canoni, corrispettivi ed altre indennità”, posto che le prime, diversamente dalle seconde, attengono al (la restituzione) del bene attribuito e non al corrispettivo del godimento dello stesso.

Ci sentiamo di condividere anche le osservazioni fatte dal Tar Puglia con riguardo all’art. 133, comma 1, lett. z-sexies) c.p.a. norma che, ad avviso della Plenaria (sentenza 29 gennaio 2014, n. 6, cit.), dimostrerebbe che, fuori dai particolari casi di provvedimenti attributivi di vantaggi economici ivi previsti, non potrebbe fondatamente sostenersi la esistenza di una giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di sovvenzioni, atteso che il carattere eccezionale di tale disposizione dimostrerebbe l’esistenza di una regola in senso contrario.

Da parte nostra si è sostenuto che la disposizione, piuttosto, sta a dimostrare che, dal punto di vista ontologico, non si può escludere la compatibilità di questa materia con una giurisdizione estesa ai diritti in capo al G.A. (lo riconosce la stessa Cassazione allorché si occupa delle vicende di sovvenzioni erogate in attuazione di patti territoriali: Cass. S.U., 27 ottobre 2014 n. 22747/o.), cioè che l’esclusione della giurisdizione esclusiva non sia nella natura delle cose; da parte del remittente (e si tratta di argomento del tutto persuasivo) si ritiene che la ragione dell’inserimento di questa disposizione nell’ordinamento si compendia nella esigenza di “disattendere” il costante orientamento della giurisprudenza di legittimità secondo cui le controversie relative al recupero delle sovvenzioni elargite in contrasto con espresse decisioni della Commissione UE sono conosciute dal G.O. (Cass. S.U., 19 maggio 2008, n. 12641, cit.).

È appena il caso di precisare che la disposizione citata si pone al riparo da sospetti di costituzionalità per eccesso di delega – non rispettando le coordinate ermeneutiche tracciate dalla giurisprudenza, assunte, per quanto attiene alla giurisdizione, a criterio direttivo della delega contenuta nella l. n. 69 del 2009 – essendo stata inserita dal legislatore ordinario con disposizione autonoma e successiva: disposizione espressiva di una precisa (ed ammessa in quanto non contrastante con alcuna delega “a monte”) volontà legislativa nel senso di attrarre innanzi al G.A. controversie notoriamente ricondotte dal Giudice della nomofilachia alla giurisdizione ordinaria.

Tornando alla questione di costituzionalità, il Giudice a quo conclude nel senso che “la rilevanza della questione di costituzionalità viene perciò ad essere determinata dall’ostacolo che la norma sospettata di incostituzionalità costituisce in ordine alla formulazione, da parte del giudice amministrativo, di un giudizio più ampio, nel quale si concentrino le tutele esperibili e che investa di conseguenza tutte le ragioni poste a base del provvedimento impugnato, sortendo un effetto totalmente demolitorio o totalmente validativo”.

Quanto ai parametri di costituzionalità invocati dal remittente, si denuncia il contrasto: 1) con gli artt. 24 e 111 Cost., perché la esclusione delle controversie in esame da una “giurisdizione unificata” porta a risultati deteriori in punto di effettività della tutela atteso che un rapporto unitario viene artificiosamente segmentato quanto alla individuazione del Giudice competente a conoscerne in sede giurisdizionale; 2) con l’art. 3 Cost., visto che la scelta di una giurisdizione segmentata appare del tutto irragionevole; 3) con l’art. 76 Cost. atteso che tra i criteri direttivi della delega contenuta nell’art. 44 della l. n. 69 del 2009 un rilievo centrale è attribuito all’obiettivo di realizzare una tutela concentrata ed effettiva, anche nell’ottica di garantire la ragionevole durata del processo”.

Fatta questa doverosa premessa, si può meglio comprendere la portata della decisione di inammissibilità della Corte Costituzionale.

La Corte sul punto è categorica: premesso che “il petitum del remittente è dichiaratamente volto ad ottenere una pronuncia additiva (...)”, l’addizione invocata “non tiene conto della previsione di cui all’art. 103 Cost., laddove stabilisce che sia la legge ad indicare le ‘particolari materie’ nelle quali è attribuita agli organi di giustizia amministrativa la giurisdizione per la tutela, nei confronti della pubblica amministrazione, degli interessi legittimi e dei diritti soggettivi”.

D’altro canto, in questo senso si pongono anche i precedenti specifici del Giudice delle leggi su questioni similari, dacché in altra occasione (Corte Cost., 19 ottobre 2009, n. 259) si ebbe a ritenere che “Se [...] l’introduzione di un nuovo caso di giurisdizione esclusiva può essere effettuata solo da una legge − come prescrive l’art. 103, primo comma, Cost., e nel rispetto dei principi e dei limiti fissati dalla sentenza n. 204 del 2004 di questa Corte − risulta inammissibile il petitum posto dal giudice rimettente, che si risolve nella sostanza [...] nella richiesta a questa Corte di introdurre essa stessa, con una sentenza additiva, tale nuovo caso, che può invece essere frutto di una scelta legislativa non costituzionalmente obbligata”.

Se fino a questo punto la motivazione fornita dalla Corte Costituzionale appare (se non altro) meritevole di deferente ossequio, suscita qualche perplessità il passaggio (molto rapido e, comunque, ad adiuvandum, altra essendo la ratio decidendi) laddove si osserva che il Giudice remittente “non spiega le ragioni per le quali il denunciato vulnus di costituzionalità possa, e debba, essere eliminato mediante l’attrazione nella giurisdizione del giudice amministrativo delle controversie relative a diritti in materia di concessioni di contributi e sovvenzioni; il petitum del rimettente non è, quindi, supportato da elementi che consentano di ritenere che quella invocata sia l’unica scelta costituzionalmente compatibile e necessitata”.

Vero è che il Giudice a quo avrebbe potuto, sul punto, dire qualcosa in più, ma, forse, i vantaggi di una “giurisdizione unificata” laddove venga in rilievo un unico rapporto giuridico sono parsi al remittente (che anche su questo aspetto riscuote la nostra piena adesione) così ovvi da non meritare ulteriore illustrazione.

A.A.