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Articolo di Dottrina



TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA SEZ. VII, 5 FEBBRAIO 2015 (R.G. 138/2015)




Marialaura Rea

Marialaura Rea

(dottore in Giurisprudenza – Università di Napoli Federico II)

Estratto delle motivazioni.

Omissis

1. Rilevato che a mezzo del ricorso in esame, notificato il 24 dicembre 2014 e depositato il 14 gennaio 2015, il cav. Omissis si duole del provvedimento n. 75 del 2 dicembre 2014 cui tramite il Dirigente dell’Unità Operativa “Promozione e valorizzazione dei musei e delle biblioteche” della regione Campania, nelle funzioni di “Soprintendenza ai beni librari della Campania”, ha dichiarato di interesse culturale, ai sensi dell’art. 14 del d. l.vo n. 42 del 2004, l’opera a stampa “Hamilton Sir William: Antiquitès Etrusques, Grècques et Romaines. Tirèes du cabinet de M. Hamilton envoyè extraordinaire de S.M. Britannique en cour de Naples. Naples, Morelli, 1766-1767. Testo a cura di Pierre Francois Huges, Barone d’Harcanville, 4vv. con 524 illustrazioni. In folio, mm. 475x3502”;

1.1. Che, secondo il ricorrente, siffatta determinazione è illegittima: in quanto assunta da un soggetto incompetente; poiché la disciplina vincolistica del codice dei beni culturali troverebbe applicazione solo per i beni che sono stabilmente sul territorio italiano; in quanto priva di un’adeguata istruttoria e motivazione;

1.2. Che la Regione Campania in data 30 gennaio 2015 si è costituita in giudizio per l’intimata amministrazione regionale e, precisato di aver solo rilasciato un “certificato di avvenuta spedizione”, quale richiesto “senza alcun tipo di riferimento ad un ingresso temporaneo”, ha replicato, con apposita memoria, alle denunce attoree a partire da quella di incompetenza.

2.- Tanto premesso, nelle forme concise imposte dal CPA, il Tribunale giudica il ricorso infondato.

2.1.- Quanto al principale e particolarmente dibattuto primo motivo circa la competenza ad emettere il provvedimento gravato, il Collegio ritiene che la stessa spetti alla Regione Campania.

Basta sul punto riferirsi al testo dell'art. 5 del d.l.vo n. 42/2004 che non solo già nella versione originaria assegna alle Regioni una estesa competenza in tema di tutela, ma -a seguito della novella di cui all’art. 1 del d.l.vo 24 marzo 2006, nr. 156- contiene una aggiunta (preziosa per i fini ermeneutici in esame) del seguente tenore: “Qualora l’interesse culturale delle predette cose sia stato riconosciuto con provvedimento ministeriale, l’esercizio delle potestà previste dall’art. 128, compete al Ministero”.

A giudizio di questo Tribunale, la portata della norma non può altrimenti comprendersi se non nel senso che il legislatore ha avvertito la necessita di specificare – già sul presupposto che l’interesse culturale possa essere disposto dal Ministero ovvero dalla Regione– che “Qualora” lo stesso sia stato esplicitato in sede ministeriale, si radica (fra i due soggetti) la competenza del Ministero ex art. 128 citato.

2.2.- Rilevata la infondatezza del primo motivo, pari sorte spetta ai restanti.

Il provvedimento sintetizza correttamente i fatti e le ragioni giuridiche che sostengono la scelta regionale: del resto, non è in contestazione né il valore oggettivo né quello di mercato del bene de quo. Basta peraltro riferirsi (fatto notorio) alla poliedrica personalità dell’Hamilton, diplomatico, vulcanologo, personaggio di spicco della cultura europea e napoletana il cui nome è legato, fra l’altro, al collezionismo di preziosità classiche, ammirate anche da W. Goethe.

Per paradigma codicistico generale, infine, i beni culturali non sfuggono allo stringente tutela in quanto comunque presenti sul suolo italiano, con tassative ipotesi di esportazione o di importazione: la pretesa transitorietà dell’opera sul suolo italiano (a parte la contestazione in fatto: cfr. punto 1.2. della difesa della Regione) non è dunque utilmente spendibile nella presente sede processuale.

Omissis

Commento.

La sentenza considera il tema dei beni culturali; in particolare, il momento di formazione del patrimonio culturale ove sia intervenuta la dichiarazione prevista dall’articolo 13, D.Lgs. 22 gennaio 2004, n.42.

Il patrimonio culturale è formato da beni che presentano un interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico, bibliografico e comunque da tutti gli altri beni che rappresentino testimonianze aventi valore di civiltà. I beni culturali sono funzionali a preservare la memoria della comunità nazionale e a promuovere lo sviluppo della cultura[1]. Proprio attraverso la loro fruizione, il cittadino si riconosce nella storia del proprio Paese e percepisce immediatamente di essere parte di un Stato-comunità, da intendersi nel senso di una dimensione di massima partecipazione che realizza la sovranità popolare (ex art. 1, co.1 Cost.).

Il fondamento della tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico si rinviene nell’articolo 9, co.2 Cost. Ma oltre la scarna disposizione costituzionale, la promozione della cultura deve ritenersi un compito derivante dalla responsabile considerazione dell’unicità del caso dell’Italia, che possiede il settantacinque per cento del patrimonio mondiale. Nella considerazione di questo patrimonio e nella relazione con esso, trova compiuta valorizzazione la persona umana, in piena consonanza con il principio ricavabile dall’art. 2 Cost[2].

La protezione pubblica del patrimonio culturale si concentrava in principio solamente sulla mera protezione fisica del bene (proibire o limitare attività che arrecassero danno al bene, vigilare sull’esportazione incontrollata e sulla vendita clandestina); solo in seguito la conservazione, intesa come valorizzazione, si è riferita anche all’entità immateriale (ossia al valore sociale), che è intrinsecamente ed essenzialmente propria del bene culturale[3].

In tal senso si giustifica il regime giuridico diverso rispetto a quello dei beni comuni (si pensi all’acquisto in via di prelazione da parte del Ministero o altro ente interessato, ex artt. 60 e ss. D.Lgs. 42/2004), poiché, nel caso dei beni culturali, è maggiore l’esigenza di salvaguardia e di valorizzazione. In vista della misura a ciò rivolta, è preliminare, per i beni di cui all’art. 10, co. 3, D.Lgs. 42/2004, l’instaurazione di un procedimento volto ad accertare l’interesse culturale, a seguito del quale si applicherà la speciale conformazione dei beni culturali. Mentre per i beni di cui all’art.10, co. 1 e 2, D.Lgs 42/2004, essendo questi essenzialmente culturali, non è necessario alcun provvedimento ricognitivo [4].

Nel novero del terzo comma sono inclusi alla lett. c) anche le raccolte librarie; e per l’appunto è tale l’opera a stampa, oggetto della controversia, di “Hamilton Sir William: Antiquitès Etrusques, Grècques et Romaines. Tirèes du cabinet de M. Hamilton envoyè extraordinaire de S.M. Britannique en cour de Naples. Naples, Morelli, 1766-1767. Testo a cura di Pierre Francois Huges, Barone d’Harcanville, 4vv. con 524 illustrazioni. In folio, mm. 475x3502”.

Questi i fatti. Il Dirigente dell’Unità Operativa “Promozione e valorizzazione dei musei e delle biblioteche” della Regione Campania, nelle funzioni di “Soprintendenza ai beni librari della Campania”, emetteva il 2 dicembre del 2014 il provvedimento n. 75, con il quale dichiarava di interesse culturale l’opera de qua (ai sensi dell’art.13 D.Lgs. n.42/2004). Il provvedimento era oggetto di gravame perché, secondo quanto prospettato dal ricorrente, la dichiarazione sarebbe di spettanza del Ministero (ex art. 14, co.6 D.Lgs. n.42/04) e non della Regione Campania. Il Tribunale ha respinto il ricorso suddetto, ritenendo competente la Regione. L’attenzione del Collegio si è incentrata soprattutto sull’art. 5, D.Lgs. n.42/04, come novellato dall’art.1, D.Lgs 24 marzo n.156 del 2006 nella parte in cui stabilisce: “Qualora l’interesse culturale delle predette cose sia stato riconosciuto con provvedimento ministeriale, l’esercizio delle potestà previste dall’art. 128, compete al Ministero”. Il Tribunale ha considerato chiara la voluntas legis, soprattutto alla luce della modifica, e ha affermato che l’unica esegesi ricavabile sia quella che conduce alla affermazione della competenza della Regione.

La ricostruzione offerta dal Tribunale non appare essere del tutto convincente poiché sembra sovrapporre il momento della dichiarazione dell’interesse culturale, preliminare temporalmente, oltre che funzionalmente distinto, rispetto a quello di tutela, cui si riferisce l’art. 5 D.Lgs 42/2004.

Affinché sia chiaro il discrimine tra il momento di dichiarazione dell’interesse culturale e quello di tutela, si deve discorrere sulla loro funzionalità in relazione ai beni culturali.

La dichiarazione di interesse culturale (ex art 13, D.Lgs 42/2004), per i beni di cui all’art.10,co. 3 D.Lgs n.42/04, attribuisce la natura giuridica di bene culturale. Il provvedimento non possiede un carattere costitutivo, ma è, pur tuttavia, necessario per non identificare i beni culturali con la totalità delle espressioni di una determinata organizzazione sociale. Infatti la dichiarazione ha proprio lo specifico intento di individuare quei beni in cui sia presente l’interesse culturale, ossia il valore di civiltà in un determinato momento storico per la coscienza sociale e culturale[5].

L’ampliamento del concetto di bene culturale si fonda sulla parallela espansione del senso di civiltà e del progressivo riconoscimento dei popoli intorno a beni che riescano a esprimere il senso di appartenenza a essa comunità.

L’opera libraria di Sir William Hamilton, oggetto della controversia, è di appartenenza privata e, sebbene per le sue caratteristiche intrinseche sia astrattamente da considerarsi un bene culturale, è comunque preliminarmente necessario il provvedimento amministrativo con cui si dichiari l’interesse culturale (ex art. 10, co.3 in combinato disposto con l’art. 13 D.Lgs. n.42/2004)[6]. Come detto, la dichiarazione perviene alla ricognizione del valore culturale del bene privato e determina, al contempo, effetti costitutivi sulla situazione soggettiva del privato proprietario, i quali si produrranno solo a seguito della notifica (il procedimento di dichiarazione si differenzia da quello di verifica, di cui all’art. 12, dell’interesse culturale di beni che già appartengono ad un soggetto pubblico). Il procedimento, descritto all’art.14 del suddetto decreto, è instaurabile solo ed unicamente dal soprintendente, anche su richiesta motivata della Regione e di ogni altro ente territoriale interessato e la dichiarazione, provvedimento finale espresso, è adottata dal Ministero. La soprintendenza è anche competente all’inoltro della notifica al proprietario e a curare la trascrizione nei relativi registri.

Questi indizi ricavati dal procedimento corroborano la tesi secondo la quale la dichiarazione dell’interesse culturale spetti alla Soprintendenza, quale organo periferico del Ministero. Tale tesi è confermata anche dalla previsione di un subprocedimento, extragiudiziale, che prende avvio con riconoscimento al privato di impugnare la dichiarazione, la cui decisione finale è riservata al Ministero (art. 16, D.Lgs n.42/2004).

La funzione di tutela si è affermata prima di quella di valorizzazione e di gestione dei beni culturali, perché immediata era l’esigenza di garantire la conservazione fisica e di proteggere il patrimonio culturale. La tutela ricomprende ogni attività diretta a riconoscere, conservare e proteggere i beni culturali e ambientali (ex art. 148, lett c, D.Lgs 112/1998 tradotta nell’art.3 D.Lgs n.42/04). Le norme inerenti alla tutela sono tutte quelle che prefigurano, in senso lato, effetti limitativi della sfera soggettiva dei destinatari, nel presupposto di un contrasto, quanto meno potenziale, tra il libero svolgimento delle situazioni soggettive degli stessi sui beni culturali e l'interesse pubblico a salvaguardarne il valore culturale, ritenuta più vantaggiosa per la collettività[7]. Proprio per la complessità della necessaria ponderazione, la competenza in tema di tutela è attribuita allo Stato, così come la potestà legislativa (ex art. 117, co.2, lett. s) Cost)[8]. Sicché la Regione vede diminuiti drasticamente i suoi poteri d’intervento nella materia della tutela, che resta saldamente nella titolarità dello Stato. Tuttavia l’art. 118, co.3 Cost. afferma il principio cooperativo nella materia della tutela dei beni culturali.

La rigidità del criterio di riparto dettato dall’art. 117 della Costituzione trova, dunque, negli accordi interistituzionali elementi di elasticità e di flessibilità, indispensabili per l’esercizio delle funzioni di tutela e di valorizzazione dei beni culturali. E viene superato così il rischio di separatezze controproducenti tra diversi livelli di intervento.

Sebbene dunque le funzioni di tutela, al fine di garantire l’esercizio unitario, spettino al Ministero, questi può anche conferirle per l’esercizio alle Regioni, attraverso forme di coordinamento e di intesa ai sensi dell’art. 5, D.Lgs.42/2004.

Appare evidente che l’articolo 5, D.Lgs.42/2004, norma assorbente nell’organizzazione del Tribunale, si riferisca, come ben può evincersi anche dalla stessa rubrica, alla “cooperazione delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali in materia di tutela del patrimonio culturale”, e non attenga alla fase dichiarativa del valore culturale.

Secondo tale prospettazione la funzione di tutela sarebbe successiva al momento della dichiarazione (ex art. 13 D.Lgs.42/2004), nonostante l’esigenza di conservare l’integrità del bene sia immediatamente contestuale all’istante della ricognizione del valore culturale del bene privato. Per cui l’esegesi operata dal Tribunale appare non chiara ove tende a non distinguere la dichiarazione di interesse culturale (con la quale si riconosce nel bene l’immateriale funzione di accrescimento delle conoscenze e del miglioramento della personalità dell’individuo che giustifica la pubblica fruizione della collettività a prescindere dagli assetti proprietari) dalla funzione di tutela, che invece è intesa a preservare il bene nella sua integrità in quanto realtà giuridica percepibile materialmente.



[1] Prima dell’emanazione del Codice n. 42 del 2004, già l’art. 148, D.Lgs n.112 del 1998, poi l’art.4, D.Lgs n.490 del 1999, facevano riferimento al criterio del “valore di civiltà” per individuare la categoria dei beni culturali. Fu la Commissione Franceschini nel 1993 a prestare maggiore importanza al bene culturale in una dimensione di “funzione culturale”, rispetto a quella estetico-idealista che era alla base della legge del 1939. Così la sentenza Cons. Stato, sez. VI, 17 ottobre 2003, n. 6344.

[2] Le S.U. Corte di Cass., 16 febbraio 2011 n.3813, affermano che la centralità della persona, ricavabile dal quadro normativo-costituzionale, è ulteriormente sostenuta dal conseguente cambio di prospettiva: da Stato-apparato, quale persona giuridica pubblica, ad uno Stato-collettività, inteso quale ente esponenziale e rappresentativo degli interessi della cittadinanza che si impegna al loro perseguimento.

[3] Nel saggio di M.S.GIANNINI, I beni culturali, in Riv.trim.dir.pubbl.,1976, si spiegò il nucleo fondante della nozione, che stava emergendo, di bene culturale attraverso il riferimento al concetto di “ bene immateriale”, intesa come valore culturale e da tenere distinta, pur inerendo ad essa, dalla cosa materiale, legata a logiche prevalentemente economiche.

[4] Gli articoli 10 e 11, D.Lgs 42/2004, forniscono un elenco di beni con valore culturale, che la dottrina prevalente ritiene essere tipico e tassativo al fine di evitare la dissoluzione del concetto stesso di bene culturale, poiché la valorizzazione dell’immaterialità potrebbe portare ad ampliare eccessivamente il novero dei beni da includere. Questa ipotesi interpretativa sembra coerente al dato normativo dell’art. 13, D.Lgs 42/2004. Infatti, la dichiarazione, che interviene sui beni di cui all’art. 10, co.3, avrebbe l’intento di non estendere in maniera incontrollata la speciale conformazione del regime giuridico dei beni culturali, ma solo ove si accerti prima l’interesse culturale sotteso.

[5] La sentenza Corte Cost. 28 marzo 2003, n. 94 è stata spunto per l’elaborazione di una categoria speciale di beni culturali, ovvero che possono essere considerati quali beni culturali ai soli fini dell’applicazione delle funzioni di valorizzazione.

[6] Il comune denominatore di tutti i beni culturali sembra essere quello della “pubblicità”, intesa nel senso della necessaria fruibilità da parte della collettività, prescinde dalla circostanza che il bene faccia parte del patrimonio pubblico o privato. G. ROLLA, Beni culturali e funzione sociale, negli Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, vol. II, Milano, 1988, p. 563 ss.

[7] M.S.GIANNINI, I beni culturali, in Riv.trim.dir.pubbl.,1976, p. 5 ss.

[8] La Corte Costituzionale, sentenza 28 marzo 2003 n.94, afferma la riserva di legge assoluta per la funzione di tutela e la distingue da quella di valorizzazione: “La distinzione fra tutela e valorizzazione dei beni culturali può essere desunta dalla legislazione vigente ed in particolare dagli articoli 148, 149 e 152 del decreto legislativo 11 marzo 1998 n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) e dal decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell’art. 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352): in particolare, il terzo comma dell’art. 149 del d.lgs. n. 112 del 1998 riserva alla esclusiva competenza statale anzitutto la apposizione di vincolo, diretto e indiretto, di interesse storico o artistico e vigilanza sui beni vincolati e tutto quanto riguarda autorizzazioni, prescrizioni, divieti, approvazioni e altri provvedimenti, anche di natura interinale, diretti a garantire la conservazione, l’integrità e la sicurezza dei beni di interesse storico o artistico ed esercizio del diritto di prelazione; il primo comma dell’art. 152 del medesimo testo normativo afferma, invece, che lo Stato, le regioni e gli enti locali curano, ciascuno nel proprio ambito, la valorizzazione dei beni culturali".






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